吉林省土地利用总体规划.docx

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吉林省土地利用总体规划

吉林省土地利用总体规划

（2006－2020年）

二○○九年八月

国务院关于吉林省

土地利用总体规划的批复

国函[2009]103号

吉林省人民政府：

你省《关于报批〈吉林省土地利用总体规划（2006－2020年）〉的请示》（吉政文[2009]38号）收悉。

现批复如下：

一、原则同意修订后的《吉林省土地利用总体规划（2006－2020年）》（以下简称《规划》）。

二、你省是东北老工业基地振兴的重要省份，是国家重要的商品粮生产基地，宜农土地后备资源较丰富。

要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地利用，强化规划的整体控制作用。

三、加强对耕地特别是基本农田的保护，严格控制非农建设占用耕地，加大耕地补充力度；加强基本农田保护和建设，稳定数量，提高质量。

到2010年，新增建设占用耕地控制在2.67万公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地不少于2.67万公顷。

到2020年，全省耕地保有量不少于551.93万公顷，基本农田保护面积不少于483.40万公顷。

四、严格控制建设用地规模。

从严控制建设用地总规模，特别是城乡建设用地规模，科学配置城镇工矿用地，合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，整合规范农村建设用地，保障必要的基础设施用地。

优化建设用地结构和布局，加大存量建设用地挖潜力度，促进各项建设节约集约用地，积极拓展建设用地新空间。

到2020年，全省城乡建设用地规模控制在79.20万公顷以内，人均城镇工矿用地控制在127平方米。

五、进一步加强对区域土地利用的统筹和管控。

东部山地丘陵地区，要加强生态建设，实施天然林保护等重点林业工程，保障必要的基础设施用地，合理有序开发耕地后备资源；中部台地平原地区，要以节约集约用地为重点，促进土地利用方式转变，从严控制新增建设用地，逐步降低人均城镇工矿用地面积，加大现有耕地保护力度，积极推进农用地整理和工矿废弃地复垦；西部平原地区，要积极推进农用地整理和高标准农田建设，增加耕地面积，提高耕地质量，稳妥开展农村土地整治，适度增加城镇建设用地规模，促进中小城市和小城镇合理发展。

六、在《规划》的指导下，尽快完成省以下各级土地利用总体规划修编工作。

《规划》确定的主要目标和指标，要纳入国民经济和社会发展规划，严格执行。

要将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等约束性指标层层分解落实，不得突破。

对预期性指标，要通过经济、法律和必要的行政手段加以引导，力争实现。

七、严格实施《规划》。

土地利用总体规划事关国家和人民的长远利益，关系经济社会全面协调可持续发展，必须高度重视实施工作。

你省人民政府要加强组织领导，认真组织落实《规划》提出的各项任务和措施，确保规划目标实现。

省人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格落实保护耕地和节约集约用地责任制，确保《规划》确定的耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高。

要健全规划实施管理制度，强化土地利用年度计划控制，严格建设项目用地审批，加强农用地转用管理；加强规划实施动态监管，严格土地利用总体规划修改；加强规划宣传，提高全社会依法依规用地的意识。

国土资源部要加强对《规划》实施的指导、监督和检查。

中华人民共和国国务院

二○○九年八月二十一日

前言1

第一章土地利用现状与形势2

第一节省情概况2

第二节土地利用现状3

一、土地利用规模与结构3

二、土地利用的特点4

三、土地利用的主要问题5

第三节土地利用形势5

一、总体形势5

二、面临的机遇8

三、应对的挑战9

第二章土地利用战略9

第一节土地利用战略10

一、土地利用功能定位10

二、土地利用战略目标10

三、土地利用战略重点11

第二节土地利用规划目标13

一、总体目标13

二、近期目标13

三、远期目标14

四、远景展望15

第三章严格耕地保护，优化农地利用15

第一节落实保护责任，提升耕地质量15

一、落实耕地保护责任15

二、推进土地整理复垦开发16

三、实施土地整治重大工程18

第二节强化基本农田保护，提升粮食生产能力19

一、调整基本农田布局19

二、严格基本农田保护20

三、推进基本农田建设20

四、加强基本农田补划管理21

第三节依托区域资源优势，优化利用其他农用地21

一、加快林业建设，促进林产工业发展21

二、加强“三化”草原综合治理，推进牧草地建设22

三、加强中低产园地改造，重点发展东部山区园地23

四、围绕农业产业化目标，优化利用其他农用地23

第四章推进建设用地结构调整，提高节约集约用地水平23

第一节实施城镇空间发展战略，优化建设用地布局24

一、加强用地标准管控，推进城镇建设用地优化配置24

二、促进工矿建设集中用地，科学引导产业布局25

三、合理安排农村建设用地，促进新农村建设25

四、科学配置基础设施建设用地，提升基础设施服务水平26

第二节加强节约用地引导管控，推进集约高效用地29

一、严格控制建设用地总量，积极盘活存量建设用地29

二、明确行业用地要求，统筹各业用地30

三、加强规划选址引导，促进建设用地布局优化30

四、制定执行集约用地规则，促进产业用地效益提升30

五、坚持以规范促发展，加强开发区集约用地管理31

六、发挥市场机制作用，深化土地有偿使用制度改革31

第三节严格空间管制，统筹安排城乡建设用地32

一、划定城乡建设用地扩展边界，促进城乡建设科学发展32

二、加强建设用地时序控制，统筹安排建设增量与流量33

第五章统筹区域土地利用，实行差别化土地调控政策33

第一节加强区域土地利用调控33

一、东部山地丘陵地区33

二、中部台地平原地区34

三、西部平原地区35

第二节严格重点管制区用地调控36

一、划定基本农田重点建设区，提高粮食安全保障能力36

二、划定水土流失重点治理区，强化水土保持措施37

三、划定自然与文化遗产重点保护区，实施保护性开发建设38

第三节加强市级土地利用调控39

一、主要任务39

二、重点内容41

第六章协调土地利用与生态建设，构建环境友好型用地模式42

第一节实施生态综合整治，增强生态系统服务功能42

一、加强生态用地保护42

二、构建土地利用生态安全格局43

三、实施生态综合整治重点工程45

第二节完善环境友好型土地利用机制，维护生物多样性45

一、因地制宜，构建环境友好型土地利用模式45

二、强化土地的生态功能，维护生物多样性47

第七章强化规划实施保障措施，增强规划执行力48

第一节发挥规划引导管控作用，强化规划实施基础保障48

一、加强规划对土地利用的整体控制，做好与相关规划的衔接48

二、强化规划实施经济手段，加强规划实施技术支撑49

第二节加强规划实施管理，增强规划执行力50

一、强化土地利用计划调控，加强建设项目用地预审管理50

二、建立规划实施评价制度，加强规划实施监管51

三、严格规划修改程序，健全规划实施责任制51

第三节扩大民主决策和公众参与，巩固实施群众基础52

一、改进规划工作方式，扩大规划的民主决策和公众参与52

二、构建沟通渠道，巩固规划实施的群众基础53

附表54

附表1吉林省土地利用总体规划目标指标表54

附表2吉林省土地利用结构调整表55

附表3吉林省耕地保有量、基本农田面积分解方案56

附表4吉林省园地面积、林地面积、牧草地面积分解方案56

附表5吉林省建设用地指标分解方案57

附表6吉林省规划期内新增建设用地及补充耕地分解方案58

附表7吉林省土地利用综合分区表59

附表8吉林省区域土地利用调控目标表60

前言

按照国务院统一部署，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》和《吉林省国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》要求，编制《吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》以科学发展观为指导，从吉林省经济社会发展实际出发，确定全省土地利用的基本战略、主要目标和重点任务；以保护耕地为前提、控制建设用地为重点、节约集约用地为核心，提出各类用地总体安排；按照统筹区域发展的要求，明确土地利用的区域发展战略和调控目标、方向；以强化政府管理职责为核心，制定规划实施的保障措施。

《规划》注重与《吉林省城镇体系规划（2006-2020年）》、《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》及交通、水利等部门规划的衔接协调，对各业各类用地进行统筹安排。

《规划》是全省土地资源开发、利用、整治和保护的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

《规划》的范围包括吉林省行政辖区内9个市、州和长白山保护开发区的全部土地。

《规划》以2005年为基期，以2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

第一章土地利用现状与形势

第一节省情概况

吉林省地处我国东北地区中部，与俄罗斯、朝鲜毗邻,边境线总长1438.7公里,是图们江国际合作开发的核心地域，现辖9个市（州）、长白山保护开发区，41个县（市），19个市辖区。

2005年，全省总人口2716万人，人口密度为每平方公里143人，城镇化率为53.2%。

吉林省地势自东南向西北呈阶梯式下降，东部分布长白山地原始森林，西部分布草原湿地，是吉林省重要的生态屏障；中部为松辽平原，是全国重要的粮食和畜产品生产基地。

山地、丘陵、平原分别占36%、58%和6%。

吉林省地处亚洲黑土带，土地肥沃，是国家粮食主产区和最大的玉米产区，拥有商品粮基地县（市）25个，全省粮食产量达到500亿斤阶段性水平。

以全国1/25的耕地，生产出占全国1/18的粮食，提供占全国1/10的商品粮，最高年份为国家储存1/2的专储粮，为维护国家粮食安全做出了重大贡献。

吉林省是东北老工业基地的重要组成部分。

2003年国家实行振兴东北等老工业基地战略以来，吉林省走上了持续稳定快速发展的轨道，GDP增速连续多年处在全国前列，进入了工业化快速增长期。

2005年实现地区生产总值3620.27亿元，同比增加15.96%；实现工业增加值1363.94亿元，同比增加19.23%，基本形成了以汽车、石化、农产品加工、生物医药为支柱的产业结构。

吉林省森林覆盖率高,草地面积大，生态环境较好，野生动植物资源丰富，具有发展现代医药工业、特色农业、畜牧业和旅游业的独特资源条件。

人参、貂皮、鹿茸称“东北三宝”，人参产品产量居全国之首；现发现矿种158种（包括亚矿种），有查明资源储量的矿种115种，其中矿泉水、油页岩、硅灰石、硅藻土、膨润土等11种矿产资源储量居全国首位；山岳、冰雪、森林、湿地、民俗、边境旅游资源别具特色，有旅游景区（点）300多处。

第二节土地利用现状

一、土地利用规模与结构

根据吉林省土地利用变更调查，到2005年底，全省农用地面积1639.73万公顷，占土地总面积的85.79%。

其中，耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地的面积分别为553.68万公顷、11.56万公顷、924.41万公顷、104.56万公顷、45.52万公顷。

建设用地面积104.98万公顷，占土地总面积的5.49%。

其中，城乡建设用地面积73.42万公顷、交通水利用地面积22万公顷、其他建设用地面积9.56万公顷。

未利用地面积166.53万公顷，占土地总面积的8.72%。

土地利用结构以农用地为主体，表现为“三多一少”：

农用地多、耕地多、后备土地资源多、建设用地少。

二、土地利用的特点

自然条件优越。

地貌、植被、土壤类型多样，农林牧副渔各业土地资源丰富，为土地资源的全方位开发利用提供了优越条件。

地域差异显著。

东部是长白山区，中部是松辽平原（世界三大黑土带之一），西部是科尔沁草原，大致呈现东林、中农、西牧的土地利用格局。

各类用地相对集中。

农用地集中在东部和中部，建设用地集中在中部，未利用地在西部分布较为广泛。

各地类在东部、中部、西部的分布比例为农用地4：

4：

2，建设用地2：

6：

2，未利用地2：

3：

5。

后备土地资源丰富。

在保护好生态环境的前提下，未利用地开发、农用地整理和工矿废弃地复垦潜力较大，大规模推进土地整治具有广阔的发展空间。

三、土地利用的主要问题

区域土地利用结构不合理。

东、中、西部土地利用条件各不相同，但未能因地制宜形成相适应的土地利用结构，影响分区域土地资源高效利用以及经济社会、生态环境的综合发展。

中部地区人地矛盾突出。

中部地区城镇密集，是全省经济社会发展中心，但同时处于黑土带上，全省优质耕地集中分布在这一地区，保护耕地和发展经济的矛盾比较突出。

建设用地统筹不够。

农村居民点用地比例过大，城乡建设用地布局优化任务较重；基础设施建设欠账较多，污水、垃圾处理等环境基础设施建设滞后，未能很好地满足城镇发展需要。

部分地区土地生态功能降低。

东部部分地区林木采育失调，植被遭到破坏，水土流失较重；中部部分地区过度垦殖，土壤肥力下降，土地抗疫性减弱；西部部分地区草原受到破坏，“三化”问题严重，生态环境比较脆弱。

第三节土地利用形势

一、总体形势

自《吉林省土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，吉林省严格执行土地管理法律法规和政策规定，土地用途管制制度逐步得到落实，调控和引导土地利用的成效日益显现：

一是耕地总量长期实现动态平衡，始终保持了基本农田面积稳定。

通过大力加强耕地保护，为巩固农业基础地位、稳定提高粮食生产能力奠定了坚实基础，为保证国家粮食安全做出了重大贡献。

二是各业各类用地得到统筹安排，有效调控了用地需求。

坚持调控总量、控制增量、盘活存量，积极推进土地节约集约利用，不断增强规划的宏观调控作用，有效控制了非农建设用地规模，保障了全省经济又好又快发展的用地需求。

三是持续推进土地开发整理工作，提高了土地利用率。

通过规范土地整理复垦开发项目规划、设计、立项、施工与竣工验收，推动全省土地的合理开发、整治、利用和保护，提高了土地利用率，对吉林省经济社会可持续发展起到了积极的促进作用。

四是加强生态建设，取得了较好的生态效益。

按照生态省建设要求，积极推进生态建设，完成了规划确定的退耕还林还草还水任务，新增耕地中土地开发所占比例逐年降低。

五是加强管理和宣传教育，提高了全社会按规划用地的意识。

通过加强建设用地预审和规划审查，认真执行用途管制制度，土地利用总体规划对非农业建设、土地开发整理等行为的强制规范作用逐步增强，各类建设基本控制在规划确定的建设用地范围内，各项土地开发活动基本控制在规划允许范围内；同时，通过大力宣传土地管理法律法规，加大对违反规划用地行为的打击力度，依法用地、按规划用地的意识正逐步深入人心。

随着社会主义市场经济的日益完善，吉林省经济社会形势发展对土地利用总体规划提出了新要求。

一是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会，对土地利用的总体安排寄以更高的期望值；二是老工业基地振兴战略实施，城市化、工业化进程加快，传统产业布局调整和新兴产业崛起，导致土地需求总量增加、结构和开发利用模式转型升级；三是分税制财政体制的确立，调动了地方和部门加快发展的积极性，投资拉动战略在地方经济发展中的作用日益凸现，地方和部门的土地需求更加强烈，增加了统筹土地利用的难度；四是建设资源节约型和环境友好型社会、发展循环经济，生态用地需求不断增加，生态用地供需矛盾在吉林这一重型经济结构的省份更加尖锐；五是随着新农村建设的推进和农民市场化组织程度的提高，土地对农民的长远利益呈刚性增长，增加了土地宏观调控的成本。

二、面临的机遇

准确认识、全面把握吉林省经济社会发展情况和面临形势，是科学修编规划的重要前提和基础，将为实践科学发展观、缓解土地需求压力、提高土地产出效率奠定重要思想基础和工作指引，为规范、约束和监督土地利用行为创造难得的历史机遇。

一是在推动加快发展中把握科学发展的基本要求，坚持从省情出发，遵循规律，把握趋势，切实转变增长方式，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，把经济社会发展纳入全面协调可持续轨道，正在成为全省人民的共同行动，为建设土地节约型社会奠定了坚实的思想基础。

二是中央振兴东北老工业基地战略实施以来，2700万吉林人民始终把加快发展摆在首要位置，抓住发展机遇，鼓足发展劲头，强化发展措施，优化发展结构，提高发展效益，GDP和财政收入增速近年来一直处于全国前列，为加快土地资源开发利用储备了强大的经济实力。

三是进入21世纪，吉林省委和省政府坚持把人的全面发展作为经济发展和社会进步的最终目的，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，不断实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益，营造出全省人民谋发展、促发展、快发展的氛围，为加强土地保护和管理创建了适宜的社会环境。

四是吉林省科技教育事业相对比较发达，人民群众的科技文化素质相对较高。

近年来，吉林省充分发挥科技教育优势，实施了一批重大基础科学研究、前沿技术研究、产业技术攻关和科技基础设施建设项目，深化科技体制改革，增加创新投入，加快科研成果向现实生产力转化，实施人才兴业战略，全面推进素质教育，构建终身学习体系，为土地资源的科学开发利用提供了充分的智力支撑。

三、应对的挑战

吉林省正处在城镇化、工业化加快发展的特定阶段，城镇建设、基础设施建设和社会事业发展将持续保持旺盛的用地需求，土地资源保护和保障难度不断加大。

长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未从根本上得到解决，外延粗放的土地利用方式还没有从根本上改变，提高节约集约用地水平还需要付出长期艰苦的努力。

经济发展中心与黑土带在中部地区重叠，东西两翼生态压力大、发展任务重，协调经济发展、耕地保护与生态建设的任务相当艰巨。

第二章土地利用战略

第一节土地利用战略

一、土地利用功能定位

发挥吉林省商品粮生产基地优势，重视耕地保护和农用地产出效益提升，促进农业现代化强省建设目标的实现；适应经济社会发展需要，为产业结构升级和布局优化提供用地保障，提高基础设施服务水平，加快城镇化和工业化步伐；加强平原地区生态恢复，发挥东部山地和西部草原的生态屏障功能，促进“生态省”建设。

二、土地利用战略目标

围绕全省经济社会发展目标，适应赶超全国中上水平和形成各具特色区域经济的战略要求，优化土地利用布局，努力提高土地资源的经济、社会、生态效益；统筹安排基础设施用地和城乡建设用地，为建设现代化强省、新型工业基地、东北亚区域核心、长吉图开发开放先导区提供用地保障；落实生态建设和环境保护工作，实施生态建设工程，积极引导土地利用方式创新；促进全省节约集约用地水平明显提高、生态环境显著改善、经济社会全面协调可持续发展，使吉林成为产业结构协调、用地布局合理、国土环境优美、综合实力居全国中上水平的先进省份。

三、土地利用战略重点

——保护耕地特别是基本农田。

立足提高粮食生产能力，加大农田基本建设投入，实现由数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。

东部山地丘陵地区重点加强水土流失防治，中部台地平原地区重点加强黑土地保护治理，西部平原地区重点加强土地荒漠化防治。

保持耕地面积基本稳定，保证基本农田数量不减、质量提高，努力实现增产百亿斤商品粮生产能力建设目标，为保障粮食安全奠定坚实的土地资源基础。

——统筹保障经济发展用地需求。

按照统筹城乡发展的要求，妥善处理城乡用地关系，统筹安排城乡发展用地。

围绕“一区、四轴、一带”的城镇空间发展战略，合理调控城镇用地增长规模与时序，引导大中小城市和小城镇协调发展。

妥善安排新农村建设用地，推动农村改革和发展。

按照统筹区域发展的要求，围绕率先发展中部、加快发展东部、积极发展西部、推进长吉图开发开放先导区建设的战略要求，优化区域间的土地资源配置，实行差别化的区域土地利用调控政策，促进区域合理分工与协调发展。

按照统筹经济社会发展的要求，优先保证教育、科学、文化、卫生等社会事业发展用地，促进经济与社会事业均衡发展。

——大力推进节约集约用地。

认真执行土地利用总体规划、年度计划和用地标准，合理控制新增建设用地总量，积极盘活存量建设用地，完善市场配置资源机制，不断提高建设用地的节约集约利用水平。

引导工业项目向开发区、工业集中区、特色产业园区集聚，人口向城镇、中心村集中，实现产业集聚、布局集中、用地集约。

探索开展城乡建设用地增减挂钩，引导投资者使用集体建设用地，提高村镇建设用地的使用效率。

——积极开展土地整治。

围绕增产百亿斤商品粮生产能力目标，主攻西部、挖掘中部、提高东部，统筹规划、分步实施、突出重点，积极推进西部土地开发整理、中部黑土地保护治理、东部水土流失治理等重大工程建设，加大各类工矿废弃地土地复垦和村庄土地整理工作力度，坚持规划引导、政策激励、多元投入、规范管理，努力增加耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境，为全省经济社会发展提供有力的土地资源保障。

——大力加强生态建设和环境保护。

按照可持续发展的要求，因地制宜构建环境友好型土地利用模式。

推进长白山区天然林保护与建设、中部黑土地退化治理、西部“三化”草地综合治理，保护好向海、莫莫格等重要湿地。

实施空间准入，严格控制居民点、工业企业进入生态敏感区，保护和改善生态环境。

第二节土地利用规划目标

一、总体目标

坚持统筹规划、科学管理、严格保护、合理利用，努力实现耕地和基本农田总量平衡，耕地质量全面提升；城乡建设用地布局合理，节约集约用地水平明显提高；生态用地保护积极有效，生态屏障功能充分发挥的土地利用目标。

二、近期目标

——农用地。

到2010年，全省农用地面积达到1654.65万公顷，净增加14.92万公顷。

其中，耕地保有量保持在553万公顷，基本农田面积保持在483.40万公顷；园地、林地、牧草地、其他农用地面积分别达到11.80万公顷、936.67万公顷、107万公顷、46.18万公顷。

——建设用地。

到2010年，全省建设用地总量达到108.8万公顷，净增加3.82万公顷。

其中，城乡建设用地面积75.20万公顷，交通水利及其他建设用地面积33.60万公顷；城镇工矿用地面积20.10万公顷，农村居民点用地面积55.10万公顷，人均城镇工矿用地控制在127平方米。

规划近期，全省新增建设用地控制在4.67万公顷以内，其中占用农用地4万公顷、占用耕地2.67万公顷；引导开发未利用地形成新增建设用地0.67万公顷，盘活存量建设用地2320公顷；单位建设用地二、三产业产值由每公顷29万元提高到51万元。

——未利用地。

到2010年，全省水域、滩涂沼泽和自然保留地等未利用地面积为147.79万公顷，净减少18.74万公顷，全省土地利用率由91.28%提高到92.27%，自然保护区占全省国土面积的比例保持在12%以上。

三、远期目标

——农用地。

到2020年，全省农用地面积达到1679.77万公顷，比2005年净增加40.04万公顷。

其中：

耕地保有量保持在551.93万公顷，基本农田面积保持在483.40万公顷；园地、林地、牧草地、其他农用地面积分别达到12万公顷、957.87万公顷、111万公顷、46.97万公顷。

——建设用地。

到2020年，全省建设用地总量达到117.37万公顷，比2005年净增加12.39万公顷。

其中：

城乡建设用地面积79.20万公顷，交通水利及其他建设用地面积38.17万公顷；城镇工矿用地面积24.10万公顷，农村居民点用地面积5