国家发展改革委大小兴安岭生态保护与转型规划.docx
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国家发展改革委大小兴安岭生态保护与转型规划
国家发展改革委、国家林业局
关于印发大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010-2020年）的通知
发改东北[2010]2950号
黑龙江省、内蒙古自治区人民政府、国务院有关部门：
国家发展改革委、国家林业局会同有关部门编制的《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010—2020年）》（以下简称《规划》），已经国务院批准，现印发你们。
请黑龙江省和内蒙古自治区人民政府认真做好《规划》的组织实施工作，加强组织领导，明确任务分工，制定具体方案，出台配套政策，落实《规划》提出的各项任务。
请国务院有关部门结合各自职能，按照国务院批复和《规划》要求，抓紧落实和完善各项政策措施，加大支持力度，为顺利实施《规划》、促进大小兴安岭林区生态保护与经济转型创造良好的政策环境。
附：
大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010—2020年）
国家发展改革委
国家林业局
二〇一〇年十二月十六日
大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010—2020年）
大小兴安岭林区是祖国北方重要生态屏障，保护着东北黑土地不受风沙的侵蚀，在国家生态建设全局中具有特殊重要地位。
由于多年的高强度采伐，大小兴安岭森林资源破坏严重，采伐抚育失调。
为切实加强林区生态保护，转变林区发展方式，从以生产木材为主向以保护生态为主转变，着力改善民生，走出一条在保护中发展、在发展中保护的林区可持续发展之路，依据《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发〔2009〕33号），制定本规划。
规划范围：
大小兴安岭林区的50个县（市、旗、区），其中，黑龙江省39个县（市、区），内蒙古自治区11个旗（市、区）。
规划区国土总面积43万平方公里，总人口818万人，林业职工55万人。
（详见附图、附表）规划期为2010-2020年。
一、生态屏障地位和面临问题
大小兴安岭林区是我国面积最大、纬度最高、国有林最集中、生态地位最重要的森林生态功能区和木材资源战略储备基地，在维护国家生态安全、应对气候变化、保障国家长远木材供给等方面具有不可替代的作用。
60年来，林区累计生产木材10.5亿立方米，上缴利税290亿元，为国家经济建设做出了巨大贡献。
长期的高强度开发，导致林区生态功能退化、可采林木资源锐减、林区民生困难、经济社会发展滞缓等矛盾和问题凸显，迫切需要从建设生态文明和全面小康社会的战略全局高度来推动解决。
（一）生态屏障地位极其重要
——是我国维护生态安全的重要屏障。
大小兴安岭抵御着西伯利亚寒流和蒙古高原旱风的侵袭，使来自东南方的太平洋暖湿气流在此涡旋，具有调节气候、保持水土的重要功能，为东北平原、华北平原营造了适宜的农牧业生产环境，庇护了全国1/10以上的耕地和最大的草原。
大小兴安岭林区是嫩江、黑龙江水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区，为中下游地区提供了宝贵的工农业生产和生活用水，大大降低了旱涝灾害发生几率。
大小兴安岭具有森林、草原、湿地等多样的生态系统，适生着各类野生植物近千种、野生动物300多种，是我国保护生物多样性的重点地区，在国家生态保护总体战略中具有特殊地位。
——是我国应对气候变化的重要支撑区。
大小兴安岭林区森林覆盖率高，有林地所占比例大，活立木蓄积量大，是我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、减缓气候变暖方面具有重要作用。
保护大小兴安岭林区生态、增加碳汇，对于我国积极应对全球气候变化，践行与发展水平相适应的国际义务，赢得更大发展空间，树立负责任大国形象显得尤为重要。
——是我国储备木材资源的战略基地。
我国经济社会发展对木材需求量不断增加，立足现有林地面积解决木材后备资源问题已成为紧迫而重大的战略任务。
在我国各大林区中，大小兴安岭林区面积最大、地形地势相对平坦、人口相对较少、木材材质好，最适宜建设成为国家木材资源战略储备基地，对维护国家长远木材安全具有重大意义。
（二）面临问题十分突出
——生态系统破坏严重，自然灾害频繁发生。
与开发初期相比，大小兴安岭林区林缘向北退缩了100多公里，湿地面积减少了一半以上，多年冻土退缩，土壤侵蚀加剧，地表径流时间缩短，水土流失严重，局部地区沙化加剧，洪涝、干旱、森林火灾和病虫等自然灾害频发，生态功能严重退化。
——可采资源难以为继，森林质量大幅下降。
黑龙江省的大兴安岭地区，可采成过熟林资源由开发初期的4.6亿立方米下降到2008年的0.21亿立方米，已经到了无木可采的地步。
森林龄组结构严重失衡，黑龙江国有林区幼中龄林占85%，单位面积蓄积量下降50%以上。
但为维持林区财政收入和职工最基本的生存需要，部分正处于生长旺盛期的中龄林也被列入采伐指标，涸泽而渔式的采伐再不停止，大小兴安岭林区将会名存实亡。
——产业结构极其单一，经济发展严重滞后。
长期以来，林区经济是典型的“木头财政”，接续替代产业发展缓慢，且多数起点低、规模小。
当前黑龙江大小兴安岭林区主营收入的60%仍然来自木材销售，对木材的依存度依然很高。
随着可采资源的逐步枯竭，传统林业经济逐渐萎缩，林区经济发展陷入困境。
——林区职工生活困苦，民生问题十分突出。
由于可采资源锐减，林区经济发展滞缓，就业形势严峻，职工生活困难。
林业职工年平均收入不足所在省（区）城镇职工平均收入的50%。
在长期计划经济体制下，林区自办社会，居民居住条件极其简陋，棚户区面积近1800万平方米。
相当一部分职工仍然居住在开发初期建设的“板夹泥”危旧房中。
——基础设施建设滞后，生产生活极为不便。
林区开发初期执行“边生产、边建设”、“先生产、后生活”的方针，基础设施靠林区自己办社会建设，投入较少。
更因林区发展相对独立封闭，基础设施建设投入长期依靠森工企业，致使基础设施和公共服务设施严重滞后，林区路网密度小、等级低，弃养路、断头路多，林区电网孤立落后，部分林场（所）尚未通电，大多数林场（所）没有安全供水设施。
——体制机制矛盾凸显，发展活力明显不足。
大小兴安岭林区政企不分问题十分突出，林区政府机构和职能不健全，大部分森工企业仍承担教育、卫生和公、检、法等社会服务职能，企业办社会负担沉重。
资源管理权和经营权不清，森工企业既是森林资源的管理者，又是森林资源的经营者，对森林资源经营管理无法形成有效的监督。
国家实施“天保”工程以来，大小兴安岭林区“资源危机、经济危困”的状况有所缓解。
但林区生态保护、经济转型和民生改善的任务仍然十分艰巨，需要长期坚持不懈地努力。
实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，林区已成为最薄弱的一个领域。
因此，推动大小兴安岭林区生态保护与经济转型，对确保我国生态安全，加快林区全面建设小康社会步伐和振兴东北老工业基地，具有重大意义。
二、指导思想、原则与目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以生态建设为主的林业发展战略，以增强生态功能、提高生态效益为基本目标，统筹林区生态保护、经济转型、改革开放与民生改善。
加强林区生态修复与保护，加快转变经济发展方式，努力推进体制改革和对外开放，着力提高基本公共服务水平，促进林区全面协调可持续发展。
（二）基本原则
生态主导，保护优先。
把保护与修复林区生态系统作为首要任务，严格控制森林资源采伐强度，逐步停止主伐，加强森林经营，强化森林管护，提升森林质量。
严格限制林区矿产资源开发。
合理布局，集聚发展。
将林业局场布局调整、小城镇建设、产业发展、基础设施改善、棚户区改造有机结合，逐步形成点状开发，集聚发展的空间开发新格局。
以人为本，改善民生。
着力解决林区群众最关心、最迫切、最现实的民生问题，努力促进就业，增加居民收入，完善社会保障体系，提高基本公共服务水平，改善林区生产生活条件。
改革先行，增强活力。
以林区行政管理体制改革和资源管理体制改革为突破口，实现政、事、企分开，破除制约林区发展的体制机制障碍，为林区生态保护和经济转型提供制度保障。
（三）规划目标
到2020年，林区森林生态功能大幅提升，生态主导型经济体系基本建立，居民收入和公共服务水平显著提高，大小兴安岭林区成为生态环境优良、产业特色鲜明、社会文明和谐、人民生活富裕的社会主义新林区。
生态保护：
森林面积比2009年增加170万公顷，森林覆盖率提高4个百分点，林木蓄积量增加4亿立方米，占全国新增林木蓄积量的30%以上。
经济发展：
经济发展方式明显转变，非传统木材生产增加值占地区生产总值比重上升到80%，人均地区生产总值达到30000元以上。
社会发展：
城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到25000元和10000元以上。
城镇登记失业率控制在4%以内，林业职工社会保障覆盖率达到100%，集中供暖比例达到85%以上，饮用水达标率100%。
表1 大小兴安岭林区生态保护与经济转型目标规划表
指标
单位
2009年
2020年
一、生态保护目标
1、森林面积
万公顷
2838
3010
2、森林覆盖率
%
66
70
3、活立木蓄积量
万立方米
212000
252000
4、郁闭度0.4 以上林分面积占森林面积比例
%
88
93
5、单位有林地蓄积
立方米/公顷
81
94
6、自然保护区面积
万公顷
722
775
二、经济发展目标
1、人均地区生产总值
元
18000
30000
2、三产比例
%
38:
34:
28
24:
35:
41
3、非传统木材生产增加值所占比重
%
60
80
三、社会发展目标
1、城镇居民人均可支配收入
元
11000
25000
2、农村居民人均纯收入
元
5000
10000
3、城镇登记失业率
%
10
4
4、集中采暖户数比例
%
35
85
5、安全饮水达标率
%
66
100
三、加强林区生态保护与建设
按照保护优先、分类经营的原则，通过人工造林、封山育林、森林经营、湿地恢复等措施，对森林生态系统、湿地生态系统实行全面、全方位保护，提高生态功能，促进林区生态持续好转。
（一）调减森林采伐量
从2011年起，结合编制森林采伐限额，大幅度调减木材产量，使木材产量稳定在资源能够承载的范围内。
可采资源基本枯竭的黑龙江大小兴安岭林区要全面停止主伐；内蒙古大兴安岭林区要大幅调减采伐量，逐步停止天然林主伐。
表2 木材产量调减方案
单位名称
木材产量（万立方米）
调减比例
（%）
2009年
2011年
黑龙江大兴安岭林管局
149
72
52
黑龙江森工总局伊春林管局
136
36
74
黑龙江森工总局八个林业局
99
23
77
黑龙江地方国有林业局
63
37
41
内蒙古大兴安岭森工集团
230
110
52
内蒙古地方国有林业局
43
17
60
（二）实行森林分类经营
按照《国家级公益林区划界定办法》在大小兴安岭林区进行补充区划界定。
国家级公益林，要以发挥生态效益为核心，落实专人管护，优先安排营造林任务，全面禁止商品性采伐，林地内禁止矿产资源勘探与开发，尽快实现休养生息。
商品林，要在保障生态功能的基础上，科学合理地进行经营，有效发挥经济效益。
公益林和商品林中的天然林均不得皆伐。
（三）强化森林管护与保护
实行森林资源管护全覆盖，根据管护面积、管护难易程度，明确管护标准，合理确定管护人员数量，建立健全管护队伍。
对每个管护人员，要明确管护范围、对象、目标、任务和职责，完善管护制度。
对交通不便，人员活动稀少的远山区，以封禁管护为主，将分散的林区居民相对集中，减少人的活动对森林的破坏。
对人口相对稠密，交通便利的林农交错区、近山区，以巡护管护为主。
在林区各主要出入口，要设置护林哨卡、远程监控等设施，加快改善管护条件。
完善预防、扑救、保障三大体系，提升森林防火水平和应急能力，保障森林资源安全。
健全监测预警体系、检疫检查体系和控灾减灾体系，强化森林病虫害防治工作。
（四）加快森林资源培育
大力开展植树造林，以火烧迹地、采伐迹地、疏林地、宜林荒山荒地等为重点，采取人工造林、人工促进天然更新等措施，恢复和发展森林植被。
加强森林经营，积极开展中幼龄林抚育，对郁闭度0.8 以上的过密林分进行疏伐，对郁闭度0.5 以下的稀疏林分进行补植，对林相残破或病虫害严重、林分生长发育差、无培养前途的低质低效林进行改造，调整林分林龄结构、树种结构、林层结构，增加林分生长量，提高林分质量。
到2020年，完成人工造林138万公顷，中幼林抚育889万公顷。
专栏1森林资源培育任务
黑龙江大小兴安岭林区：
完成人工造林69万公顷，封山育林350万公顷，中幼林抚育484万公顷，森林改建培育190万公顷，改造低质低效林376万公顷，改培优质大径材商品林78万公顷。
内蒙古大兴安岭林区：
完成人工造林69万公顷，封山育林103万公顷，中幼林抚育405万公顷，补植182万公顷，改造低质低效林44万公顷，改培优质大径材商品林60万公顷。
（五）加强自然保护区和湿地的保护与建设
加强自然保护区保护管理设施建设，提高保护管理能力和水平。
构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系，重点建设寒温带针叶林生态系统和温带红松针阔混交林生态系统、森林湿地生态系统，以及珍稀濒危野生生物类型、地质遗迹类型的自然保护区。
建立一批集生态环境监测、野生动物救护、鸟类环志、科学研究等为一体的多功能保护区。
研究推动具备条件的自然保护区升级为国家级自然保护区。
构建由湿地、湿地自然保护区和生态廊道组成的湿地及其生物多样性保护体系，加强界江界河以及湿地生物多样性保护，恢复湿地植被和湿地生态系统，充分发挥湿地的多种效益。
积极支持五大连池国家级自然保护区申报世界自然遗产。
开展冻土带调查与研究，合理保护与开发冻土带资源。
专栏2 重点自然保护区建设
黑龙江大小兴安岭林区：
新增国家级保护区面积114万公顷，国家级保护区面积达到218万公顷；新建省级自然保护区22个，新增省级保护区面积103万公顷。
到2020年，国家级、省级、地区级自然保护区总数达到62个，其中：
国家级23个，省级39个。
保护区总面积393万公顷，占黑龙江大小兴安岭林区面积的18%。
内蒙古大兴安岭林区：
到2020年，国家级自然保护区达到20个、自治区（部）级8个。
保护区总面积210万公顷，占内蒙古大兴安岭林区面积的11%。
（六）开展环境综合治理
加强水土流失综合治理，构建以小流域为单元的水土流失治理和动态监测体系，依法防止新的人为水土流失。
在大小兴安岭南坡等水土流失严重地区，采取生物措施与工程措施相结合的治理方式，建设堤、坝、涵洞等水土保持设施，在斜坡、丘顶营造防护林，在江、河、沟塘岸边营造护岸林，在农区积极改造坡耕地、大力营造农田防护林，控制水土流失，恢复植被和生态系统。
建立水土保持监测与信息系统，提高林区水土流失动态监测和管理能力。
加大矿区生态综合治理，积极开展沙金过采区及废弃地
的生态环境修复与整治。
（七）加强森林生态功能区保护和建设
对于规划范围内的森林生态功能区，按照国家对主体功能区的要求，控制人口规模，引导人口向中心城镇集聚。
坚持“保护优先、适度开发、点状发展”，重点依托园区、交通干线规模化、集约化发展特色产业。
禁止无序采矿，严格限制发展矿产加工业。
专栏3 大小兴安岭森林生态功能区范围
黑龙江省：
北安市、逊克县、伊春市市辖区、铁力市、通河县、庆安县、绥棱县、呼玛县、塔河县、漠河县、加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区、嘉荫县、孙吴县、黑河市市区（瑷辉区）、嫩江县、五大连池市。
内蒙古自治区：
牙克石市、根河市、额尔古纳市、鄂伦春自治旗、阿尔山市、阿荣旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗。
四、优化林区局场和城镇布局
综合考虑林区局场、人口分布现状和局场职能转变等因素，以减轻林区生态环境压力、改善人民生产生活条件为目标，科学合理调整林区局场和城镇布局，撤并部分局场，加快小城镇建设，促进林区人口集聚。
（一）调整林区局场布局
按照有利于森林资源的保护和管理、有利于林区人民的生产生活、有利于集中建设基础设施、有利于中小城镇发展的原则，充分考虑林区局场管理范围的历史沿革、自然界线、地形地势和道路交通特点，突出林区局场森林资源保护和管理职能，根据实际情况，科学有序地实施林区局场调整。
辖区内无作业任务或地处偏远深山的林业局、林场要坚决撤并；经营面积小于20万公顷、有林地面积小于10万公顷，林业局之间距离不足20公里的林业局，原则上要撤并整合；每个林业局保留5-8个林场，对于辖区范围超过40万公顷的林业局根据实际情况，可适当增加1-2个林场。
到2020年，在现有基础上撤并林场290个，其中黑龙江省230个，内蒙古自治区60个。
林区局场调整工作由地方政府负总责，鼓励结合林区行政管理体制改革，选择适当地区先行试点，积极稳妥加以推进。
调整后的林业局、林场要与林区小城镇建设紧密结合、相互促进，努力实现基础设施和公共服务的资源共享和高效利用，进一步提升林区城镇化水平。
（二）优化林区城镇布局
完善林区中心城市的职能，发挥中心城市在林区经济转型中的引领作用，加快建设一批小城市和重点镇，引导林区局场和人口向中小城市和重点镇集聚。
提升林区四个中心城市功能。
完善加格达奇、伊春、黑河、呼伦贝尔（海拉尔）等城市的政治、经济、文化、交通、对外合作等功能，构筑林区产业转型载体和园区建设的平台，生态保护和森林资源管理的中心，对外经济联系和文化交流的窗口，辐射和带动林区经济和社会发展的区域性中心城市。
依托中心城市，积极探索林区体制改革、对外开放、区域合作的新模式，促进林区人口、产业集聚发展，改善林区生产生活环境。
专栏4 中心城市的发展方向
加格达奇：
大兴安岭岭东的重要交通枢纽和商贸物流中心、旅游中心城市，重点发展生态休闲旅游、林木产品精深加工、绿色食品加工、物流等产业。
伊春：
小兴安岭林区旅游中心城市，重点发展木材精深加工、森林生态旅游、绿色食品、清洁能源等产业。
黑河：
中俄经贸合作中心城市和重要口岸，重点发展绿色食品加工、边境旅游、能源、原材料、物流等产业。
呼伦贝尔（海拉尔）：
大兴安岭岭西的旅游中心城市、主要交通枢纽和商贸物流中心，重点发展旅游、能源、化工、农畜产品加工等产业。
重点扶持一批小城市加快发展。
选择若干个人口较多、产业基础较好、区位有利、交通便利的小城市（县级），建设成为发展特色产业的重点集聚区，社会、文化和教育等功能的集中地，林区人口安置的重要集聚区。
专栏5 重点扶持发展的12个小城市
漠河：
边境旅游城市，以“北极村”、黑龙江源头和边境为依托，重点发展生态旅游业、特色农产品加工业、林木产品精深加工业、对俄经贸物流业。
塔河：
森工城市、森林保护教育基地，重点发展林木产品精深加工业、生物质能源、物流业。
呼中：
生态旅游城市，重点发展度假旅游业、野生浆果加工业。
铁力：
森工城市，重点发展生态旅游、生物制药、绿色食品、林木制品精深加工业。
嫩江：
交通节点城市，重点发展绿色食品加工、农副产品加工、物流业。
五大连池：
生态旅游城市，重点发展旅游休闲业、绿色农产品加工业、矿泉水。
北安：
交通节点城市，重点发展商贸业、大宗农畜产品物流业、农畜产品深加工业。
阿尔山：
旅游度假城市，对蒙开放的重要通道，重点发展温泉冰雪特色旅游业、物流业。
牙克石：
森工城市，重点发展绿色食品加工业、林木精深加工业、生物制药业、生态冰雪旅游业。
根河：
森工城市、旅游新城，重点发展木材精深加工、生态旅游、绿色食品加工等产业。
扎兰屯：
旅游城市，重点发展旅游业、农畜产品加工业、商贸物流业。
额尔古纳：
口岸城市，重点发展生态旅游。
大力推进林区重点镇建设。
结合林场调整，每个县（旗、区）重点培育和扶持1-2个重点镇，建设成为林区移民的安置点、特色产业发展集中点、旅游客流的集散点、基本生活服务的集聚地。
专栏6 重点扶持发展的70个重点镇
综合型：
呼玛镇、新林镇、呼中镇、奇克镇、孙吴镇、庆安镇、绥棱镇、通河镇、免渡河镇、乌尔其汉镇、阿里河镇、那吉镇、霍尔奇镇、尼尔基镇、红彦镇、巴彦托海镇、巴雁镇、晨明镇、铁力镇、五岔沟镇、科尔沁镇、多宝山镇、罕达汽镇
旅游型：
碧水镇、呼源镇、古莲镇、龙镇、四海店镇、满归镇、阿龙山镇、柴河镇、图里河镇、甘河镇、莫尔道嘎镇、白狼镇、桃山镇、朗乡镇
边贸型：
韩家园镇、名山镇、黑山头镇、室韦镇、天池镇、乌云镇、乌拉嘎镇、朝阳镇、车陆镇
交通型：
翠岗镇、劲涛镇、盘古镇、古源镇、科洛镇、西岗子镇、通北镇、双丰镇
商贸型：
图强镇、塔源镇、壮志镇、辰清镇、双山镇、赵光镇、双泉镇、平安镇、金河镇、蘑菇气镇、大杨树镇、亚东镇、塔温敖宝镇、成吉思汗镇、浩良河镇、劲松镇
五、加快林区产业转型升级
坚持以经济转型促进生态保护，加快转变经济发展方式，大力调整产业结构。
充分发挥林区自然资源禀赋好、生态环境优良、劳动力资源丰富的优势，积极发展绿色、生态和大量吸纳就业的产业，构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，实现由林业经济向林区经济转型。
（一）全面提升优势产业
大力发展绿色食品产业。
充分利用林上和林下资源，按照规模化、集约化、绿色化的发展方向，积极吸纳林区人口转移和劳动力就业，把林区建设成为我国北方绿色生态食品、特色畜禽产品生产和加工基地。
扶持发展食用菌产业和特色山野菜产业；合理保护和开发野生林产品资源，提高蓝莓等野生浆果产业化水平;
积极发展以有机大豆为主的特色种植业，建设全国脱毒马铃薯繁种基地和无公害大豆等生产基地;发展貂、狐等珍贵皮毛动物和鹿、林蛙等特种经济动物养殖业，建设林区特色珍稀动物养殖基地。
专栏7 重点扶持的绿色生态产业基地
有机食用菌种植基地：
在大兴安岭地区、伊春、黑河市、呼伦贝尔市、阿尔山市和科尔沁右翼前旗建设以有机黑木耳、蘑菇等为主的食用菌种植基地。
野生蓝莓、红豆产地保护基地：
在大兴安岭地区、伊春、呼伦贝尔市和瑷珲建设野生蓝莓、红豆产地保护基地。
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