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农业补贴比较研究
农业补贴比较研究
日期：
2002-12-25来源：
农业部作者：
产业政策与法规司
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农业补贴是当今世界许多国家和地区，尤其是发达国家和地区普遍采取的旨在保护和发展农业的重要政策。
最近，美国新颁布的《2002年农业安全与农村投资法案》的核心内容是增加对农业的补贴，尤其是增加对产品和价格补贴。
美国对农业补贴规模的增加和补贴趋势的强化有违世贸组织的精神和贸易自由化的潮流，引起了许多国家的关注和不满。
在我国加入WTO，特别在美国颁布了2002农业新法案，扩大补贴范围，加大补贴力度后，研究我国农业补贴问题，将我国农业补贴的措施和方式与其他国家做一些比较分析，在这基础上提出加强和规范我国农业补贴的政策建议，对于提高我国农产品的竞争力，推动农业结构调整，促进农民增收具有现实意义。
一、农业补贴的比较
（一）农业补贴的含义
一般意义上的补贴，是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付。
从农业补贴的资金来源看，农业补贴就是财政对农产品的生产、流通和贸易活动进行的转移性支付。
从农业补贴所发挥的作用看，农业补贴是财政的导向性支出，和财政的其他两类支出（唯一性支出和主导性支出）性质不同，农业补贴主要采取导向支出的形式，调节利益关系，发挥政府对特定群体如农民，对特定区域如粮食主产区，特定品种如粮食、棉花和特定环节如生产、流通的支持和补偿的作用，实现政府的特定目标。
按照政府参与程度的大小，我们可以把财政农业支出分为三类，一是唯一性支出，二是主导性支出，三是导向性支出。
农业补贴，实际上就是导向性财政农业支出。
所谓唯一性财政农业支出，就是它排斥其他社会主体的参与，政府是唯一的支出主体。
政府通过此类农业支出直接获得公共产品和公共服务，满足政府对农业进行管理的基本需要，比如农业行政部门的人员经费和公用经费支出，农业行政部门和农业事业单位的政府采购支出，植物保护、检验检疫、技术推广等农业公益性支出等。
由此形成的人员、机构及资产仅为政府所有，其他市场主体可以无偿得到服务。
这种支出适合于纯粹的公益性领域。
所谓主导性财政农业支出，是指它不排斥其他社会主体的参与，但政府的财政农业支出仍占主要地位，发挥主导作用，而最后的成果并非仅为政府所有。
比如农业综合开发，主要部分是财政支出，同时还有国有银行以及农村集体经济组织的参与，但开发后的土地仍是农村集体所有，农户个人承包，土地的所有权和承包权均未发生变化。
这种支出适合于有一定经营性，但在一定条件下其他市场主体无力承担的领域。
所谓导向性财政农业支出，是指它以其他社会主体的参与为主，政府只对他们的某种行为进行支持，借以达到相应的政策目标。
如粮食补贴、农业生产资料价格补贴、渔民转产转业补贴等。
这种支出适合于有一定经营性，其他市场主体可以承担，但需要政府扶持的领域。
唯一性财政农业支出、主导性财政农业支出和导向性农业补贴支出共同构成了财政支持农业的体系，虽各有侧重，但缺一不可。
唯一性财政支出体现的是财政“吃饭”职能，使政府得以存在并获得了履行职能的基本条件。
主导性财政支出和导向性财政支出共同体现了财政的“建设”职能，政府得到的“好处”是间接的，如税基的扩大，就业的增加，社会的稳定，选民的拥护等。
三类财政支出形式在一定的条件下可以相互转化，他们的具体内容依经济发展水平和市场经营主体成熟程度的不同而不同。
在国家经济发展水平比较低，市场主体不够成熟的条件下，唯一性财政支出和主导性财政支出在财政农业支出总量中占据绝大比重。
随着经济发展水平的提高和市场经营主体的成熟，导向性财政支出逐渐发挥着越来越重要的作用。
从以上分析可以得出以下几点结论。
首先，农业补贴不可能取代唯一性支出和主导性支出而成为财政支持农业的唯一形式而存在，即使在发达的市场经济国家也是这样。
但是也要重视农业补贴方式的使用，让它与财政支持农业的其他形式一起，共同推动农业和农村经济的发展。
其次，农业补贴目标与有关市场经营主体的市场行为协调一致，既保证政策目标的实现，又可以使市场经营主体有利可图。
在这种意义上，政府与有关市场经营主体“各取所需”是农业补贴有效运作的前提。
最后，既然是“导向”，农业补贴就应该只在一些重要环节上发挥作用，而非全部，从而发挥出示范、引导、辅助，有时是补偿性的作用。
在WTO《农业协议》框架下，农业补贴具有两层含义：
一是广义的农业补贴，或叫做“支持性农业补贴”，即政府对农业部门的投资或支持，由于其中大部分是对科技、水利、环保等方面的投资，不会对农产品价格和贸易产生显著性的扭曲，而被称为“绿箱”补贴措施；另一种是狭义的农业补贴，或叫做“保护性农业补贴”，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，由于会对农产品价格和贸易产生明显扭曲，而被称为“黄箱”补贴措施。
从农民受益程度看，农业补贴又可以分为两种。
一是直接补贴，农民可以直接受益，如农民收入补贴。
另一种是间接补贴，农民只能间接受益，如农产品价格补贴，包括我国采取的按保护价收购农民余粮的价格补贴。
（二）国外农业补贴的主要措施
国外对农民的直接补贴有多种方式。
如对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、政府在收入保险方面的补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助、限产计划下的直接补贴等。
有的非常直接，与现在的生产没有一点关系，有的则不那么直接，与现在的生产有着千丝万缕的联系。
各个国家的具体政策措施很不相同，有的即使是使用同一名称，实际内容和具体特点也有很多不同，有的甚至完全不同。
同一个国家的同一政策措施名称，在不同的历史发展阶段中也可能有很不相同的含义。
从与世贸规定的关系看，可以把对农民的直接补贴分为两大类，一类是脱钩收入支持，也称不挂钩收入支持。
所谓脱钩，是指对农民的直接收入支持原来与该农民的生产情况有联系（挂钩），而现在与生产已经无联系了（已经脱钩或者说不挂钩）。
另一类是与脱钩收入支持相对应的，没有明确的叫法，其共同特点是与生产相挂钩，但是又采取了各种不同的挂钩（联系）方式。
同时，应特别指出，这种与生产相挂钩的直接收入补贴，与市场价格支持又有着较为明显的区别。
市场价格支持政策是与生产或者价格直接紧密相关的，而属于挂钩型的对农民的直接补贴尽管与生产或者价格有着一定的联系，但是没有那么直接。
当然并不是所有的直接补贴都是世贸组织许可的。
世贸组织许可的直接补贴与价格支持具有多方面的不同。
第一，从对价格和贸易的扭曲来看，直接补贴一般没有扭曲（如脱钩收入支持）或者扭曲程度很小（如对生态农业的直接补贴），而价格支持则直接地严重地扭曲价格与贸易。
从操作上看，直接补贴一般需要计算，而价格支持则是直接了当地表现在高于均衡价格水平的政策价格之中，不需要计算。
第三，从世贸组织的规则看，脱钩收入支持属于“绿箱”措施，而不脱钩收入支持中，有一些是“绿箱”措施，另一些则是“蓝箱”措施。
而价格支持则是需要削减的“黄箱”措施。
按照上一轮多边贸易谈判所达成的协议，“绿箱”措施和“蓝箱”措施都免除削减义务。
实际上，就世贸组织协议规定的实际影响而言，“蓝箱”措施和“绿箱”措施并没有什么不同，这也正是欧盟为什么在新一轮谈判的建议中，极力要维持“蓝箱”措施存在的原因。
不久前通过的美国《2002年农业安全与农村投资法案》，决定在1996年农业法案的基础上，增加对农业的投入和补贴。
按照1996年农业法案规定，2002年到2007年6年期间，各项农业补贴约为666亿美元，新法案在此基础上又增加了519亿美元，达到1185亿美元。
支持的措施有10个：
商品计划（即对产品的补贴）、生态保护、贸易（即出口补贴）、营养计划（即食品消费补贴）、信贷、农村发展、研究、森林、能源、杂项等。
（三）我国农业补贴的基本措施
我国的农业补贴措施始于50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。
从补贴性质看，在我国目前的农业补贴中，有部分“绿箱”补贴和“红箱”补贴，大部分属于“黄箱”补贴。
农村开荒补助费、草场改良保护补助、造林补助、林木病虫害防治补助，以及退耕还林粮食补贴，与国外采用的为保护环境所提供的补贴相似，属于“绿箱”措施范畴。
其他的补贴，主要包括农业生产资料补贴和粮棉流通补贴两个方面。
对农业生产资料补贴是对低价销售农业生产资料包括化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜和其他农业生产资料的价差补贴，目的是保持种子、化肥、农药、农膜、农机等价格的稳定，从而在一定程度上降低农业生产成本。
进行粮棉流通补贴实际上是通过支持国有粮食企业经营，来间接支持粮食生产，目的是配合粮棉流通体制改革，实行保护价收购政策。
目前这方面的补贴包括国家储备糖利息费用补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金、国家储备粮油利息费用补贴、粮食财务挂帐消耗款、出口粮食亏损补贴、棉花发展补贴款、国家储备棉花利息费用补贴、棉花差价补贴和销售棉花定额补贴等13个补贴项目。
在上述这些补贴项目中，国家储备糖利息费用补贴、国家储备粮油利息费用补贴、国家储备粮油差价补贴、国家储备棉花利息费用补贴虽然发生在流通环节，但具有国家储备的功能，可以算做“绿箱”中的食品安全措施项目。
出口粮食亏损补贴和在棉花差价补贴中包含的出口差价补贴属于我国在入世谈判中已承诺放弃的补贴项目，所以我们称之为“红箱”措施。
其余的项目，我们认为都属于“黄箱”措施。
从补贴环节看，我国目前的农业补贴项目主要集中在流通环节上。
除了上述农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林粮食补贴外，其他各项补贴都属于对流通环节的补贴。
从补贴对农民的受益程度看，我国目前的农业补贴都是一种间接补贴，并没有对农民的直接补贴。
从对补贴的形成机理看，我国现有的农业补贴，特别是流通环节的补贴都是隐含在价格之内的价内补贴，类似于国外的价格支持，具有隐蔽性特征。
（四）农业补贴措施的国际比较
通过与国外的农业补贴措施的比较，我们得出如下两点结论：
一是我国农业补贴支出少，对农业发展的支持力度小。
我国属于“绿箱”措施的农业补贴支出很少，占农业生产总值的比例很低。
我国“黄箱”措施的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1.23%，而印度使用非特定产品支持一直保持在国内农业总产值的7.5%。
同期美国和欧盟对本国农业的补贴（包括“绿箱”补贴、“黄箱”补贴和“蓝箱”补贴）已分别占到农业生产总值的50%和60%，日本更是高达76.7%。
二是我国农业补贴措施少，对农业的影响程度低。
我国目前还没有“蓝箱”措施的补贴。
在“绿箱”补贴措施中，其他国家所采用的保险补贴、休耕等资源停用补贴、农业结构调整补贴等在我国还是空白，同时我国还没有启用对农民的直接补贴。
对农民主要采用价格支持等间接补贴，农民得到的补贴是间接的，从补贴中使农民得到的利益在效果上不明显。
二、农产品补贴的比较
（一）农业补贴方式的变化过程
1．美国农业补贴方式的变化过程
美国对农产品的补贴可谓源远流长，已经有70年的历史了。
补贴的具体方式和方法发生过很多变化，但基本原理没有超出三种类型。
一是支持性收购，与我国的粮食保护价收购类似，只不过在具体操作方式上有一些变化。
例如，农民在按支持性价格将粮食卖给国家后，如果市场价格发生了上升，农民还可以把粮食再要回来，拿到市场上去卖，而把原来支持价格的钱加上适当的利息还给国家。
二是差价补贴，原理是事先确定一个目标价格（名称可能不同），然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。
三是脱钩补贴，这是1996年以来新实行的办法。
补贴数额只与基期（1991年-1995年）的产品种类、面积和单产有关，而与现在的种植产品种类、产量和价格没有直接关系。
2002年农业法的产品补贴在实质上，也是由上述三个部分构成的，只是在叫法上有些不同。
第一项称为“营销援助贷款和贷款差价支付”。
这是延续原来的做法。
新法案中对各种产品规定了新的贷款率，这是每一单位（一般是蒲式耳）农产品做抵押可以从政府获得的贷款额。
贷款率在作用上相当于保护价格，因为农民可以按照贷款率水平，将产品抵押给国家，获得贷款利益。
如果市场价格低于贷款率，农民就可以放弃抵押品，而不需要偿还贷款。
而如果在抵押贷款以后，市场价格变得高于贷款率，那么农民还可以将已经抵押的产品要回出售；对于市场价格低于贷款率的部分，国家给予补贴。
这样做，市场价格仍然由供求关系决定；国家没有库存，减少损失；而农民的收入也保持在贷款率水平上没有减少。
这就是所谓的“贷款差价支付”。
在实际操作中，市场价格的确定因地、因时、因质量而不同，是由美国农业部确定的，主要的根据是市场供求情况，相当于代表性市场价格，但是在称呼上不是市场价格，而叫“贷款偿还率”。
从以上可以看出，这种补贴方式与当年的生产产品类型、数量和市场价格直接相关，属于“黄箱”措施。
第二种补贴是“直接支付”，仍沿用原来“不挂钩补贴”的做法。
支付面积是1998年-2001年基期种植面积的85%。
支付单产是1995年确定的水平。
支付面积和支付单产一经确定，便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关。
这也就是“不挂钩”的含义。
这项政策是1996年实行的政策的延续，本来是属于“绿箱”政策的。
但是，由于基期面积由以前的1991年-1995年平均值更新为1998年-2001年平均值，因此，对生产可能产生一定的影响，因为农民可以预期基期面积的定期调整，从而不再是完全不挂钩的了。
当然，这种影响比其直接的价格补贴，要远远为小。
新法案同原法案相比，新增加了大豆、花生和其它油料作物，同时提高了原有产品的直接支付率。
第三种是“反周期支付”。
反周期应当是反周期价格波动之意。
单位产品的反周期支付由两个价格之差决定的：
一是目标价格，新法案中对各种产品的目标价格水平作出了明确规定；在理论上，这个价格被认为是较为理想合理的价格。
二是“有效价格”。
新法案中对有效价格的界定是：
当市场价格高于贷款率时，有效价格等于全国平均市场价格与直接支付之和；当市场价格低于贷款率，有效价格等于贷款率与直接支付之和（实际上即为市场价格、营销差价支付与直接支付之和）。
全国平均市场价格与直接支付之和（即有效价格）等于或大于目标价格的情况时，不进行反周期支付，因为这时农民的收益已经达到或超过了目标价格。
反周期支付的存在，在理论上使得农民的实际所得之和为目标价格，只不过在不同的市场条件下，收入的组成部分有所不同。
一个农民可以获得的总反周期支付等于单位产品反周期支付额与支付面积和支付单产之乘积。
其中的支付面积与支付单产的确定与直接支付相同，是根据基期情况确定的，而单位产品支付额则与当年的市场价格情况直接相关。
反周期支付是由1998年到2001年实行的“市场损失援助”政策演变而来的。
市场损失援助政策本身是由于实际市场价格发展情况与美国决策者原来的预期不相符合而产生的。
1996年美国农业法案出台时，时逢世界农产品价格高涨，人们普遍预期未来靠市场价格的发展，就可以取消政府的补贴。
但是实际情况与这种预期完全相反，世界农产品市场价格连续大跌。
为了弥补农民的损失，美国从1998年开始，每年对农民进行额外的“市场损失补贴”，与原有的“直接支付”一起发放。
这实际上相当于提高了直接支付的强度，大体上相当于提高了一倍，每年增加50亿美元左右。
由于这种附加的补贴是一年一定，因此，并没有引起各国舆论的特别关注。
而在新法案中，将这项补贴纳入到具有长期效力的农业法案中，并且将补贴直接与当年的价格挂钩，带上了明显的“黄箱”政策特点，从而就引起了人们的高度关注。
这项措施的引入既在补贴方式上、也在补贴强度上成为各国不满的焦点之一。
2．我国粮食补贴方式的变化过程
我国粮食补贴方式与粮食流通体制紧密相关。
因此，考察我国改革开放以来粮食补贴方式的演进，必须将其放在整个粮食流通体制变革的大背景之下。
粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革最重要的内容，始终坚持市场导向、循序渐进的改革方向和原则，大体上经历了5个阶段，与之相应的粮食补贴方式也经历了这5个阶段。
第一阶段从1978年到1984年，粮食流通体制改革并没有触及统购统销体制，主要是调整粮食收购数量和价格。
与之相应，粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，并以后者为主，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。
1953年，为解决当时的粮食供需矛盾，加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实行粮食统销政策。
1978年，党的十一届三中全会决定调整这一政策，以改变农产品匮乏和农民贫困的状况。
1979年3月，国务院决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来按统购价加30%，提高到按新统购价加50%。
这样，全国6种粮食价格平均每50公斤由10.64元提高到12.68元，提价幅度达20.86%，结束了自1966年调价以后粮食统购价格12年未动的局面。
同时，国家还采取了调减粮食征购指标，恢复粮食集贸市场，开展粮食议购议销等措施。
由于提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。
1978年国家财政应补金额为38.4亿元，1984年增加到234.1亿元，增长6倍多，占当年财政收入的比例也由3.4%上升到15.6%。
这一时期的粮食补贴主要是提高收购价格的同时又维持原来的销售价格产生的，可以说既补贴了农民也补贴了城市居民，还补贴了粮食购销企业，但重点是补贴城市居民。
第二阶段从1985年到1990年，粮食流通体制改革开始触及统购统销体制，统购制度解体，粮食价格双轨制形成。
与之相应的，粮食补贴方式仍然主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，以后者为主，重点是补贴城市居民。
同时，对农民交售定购粮采取“三挂钩”的补贴措施。
1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中规定，粮食取消统购，改为合同定购。
定购以外的粮食可以自由上市。
如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购。
从此，粮食流通开始了“双轨”运行。
由于市场粮价的攀升，一些地方只得采取强制性行政手段落实定购合同，真正的合同定购并未实现。
1990年，国务院正式决定改“合同定购”为“国家定购”，并规定完成定购任务是农民应尽的义务。
这一时期，国家调减了定购数量，提高了定购价格。
定购数量由1985年的790亿斤调减到1986年的500亿斤，并一直稳定到现在。
1986-1989年，国家对定购价格采取分品种逐步提高的办法。
销售方面，国家供应农村的各种用粮，都调整到购销同价，但对城镇人口，仍按原销价不变。
1990年对粮食实行的最低保护价制度和粮食专项储备制度，是这一时期粮食流通体制的一项重大改革。
由于粮食统销体制未被打破，这一阶段粮食补贴方式仍然主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，以后者为主，而且更加向城市居民倾斜。
不过，这一时期开始实行定购与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策，是一种生产性补贴方式。
1987年每百公斤贸易粮挂钩平价优质标准肥12公斤、柴油6公斤。
粮食部门按统购价款的20%预付定金，利息由国家财政负担。
1990年国家财政在粮食方面应补贴金额上升到477亿元，是1984年的2倍多，占当年财政收入的14.4%。
第三阶段从1991年到1993年，粮食统销体制解体，“保量放价”政策出台。
与之相应的，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节。
由于长期购销价格倒挂，国家财政不堪重负。
1991年5月，国务院决定较大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格，综合平均每50公斤提价10元，提价幅度达67%。
1991年底，国务院作出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。
1992年，国家再次提高粮食统销价格，平均提价幅度为43%。
到1993年底，全国宣布放开粮价的县（市），超过总数的95%，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。
此外，国家决定在实行保护价制度的同时，相应建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。
至此，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节，以粮食风险基金为其主要的存在形式。
此外，这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。
第四阶段从1994年到1997年，粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。
粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。
1994年起，国家决定再次提高粮食价格，将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均每50公斤提高到52元，平均提高幅度为40%。
这一时期的粮食部门改革也开始加快。
1994年5月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中要求，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。
1995年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保一省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。
1997年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。
由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
第五阶段从1998年至今，粮食流通体制实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。
粮食补贴主要采取国家储备粮补贴和粮食风险基金的形式。
随着我国粮食连年丰收，农产品供给基本告别了绝对短缺，农业和农村经济发展进入了新的阶段。
在这种背景下，国家决定适时推进粮食流通体制改革。
1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出实行“四分开、一完善”，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开，新老财务帐目分开，完善粮食价格机制。
1998年6月，全国粮食购销工作电视电话会议提出，当前粮食购销工作重点是“贯彻三项政策、加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。
1998年，《国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行关于完善粮食风险基金管理办法的通知》中，对粮食风险基金的用途进行了调整，粮食风险基金专项用于：
第一，支付省级储备粮油的利息、费用补贴；第二，粮食企业执行敞开收购农民余粮的政策，致使经营周转库存增加，流转费用提高，而又不能顺价销售予以弥补的超正常库存粮食的利息、费用补贴。
这一用途又在后来的《粮食收购条例》中加以明确。
同时，中央专项储备粮的利息、费用等项支出由中央财政予以补贴。
2001年7月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中进一步提出“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。
由于上述措施的出台，粮食补贴也形成了国家储备粮补贴和粮食风险基金为主要内容的形式。
（二）两种补贴方式的比较
我们主要比较美国的价格支持性收购与我国的保护价收购之间的主要不同点。
1．补贴目标不同
从保护性补贴政策设计目标看，美国主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。
由于这一原则与农产品消费需求存在矛盾，补贴带来的过剩农产品需要到国际市场上释放，结果表现为农产品出口贸易争端加剧。
我国的保护价收购政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是为了控制粮源，防止粮食短缺，避免引发通货膨胀。
2．补贴的形成机制不同。
一是补贴的执行主体不同。
我国保护价收购执行的主体是国有粮食企业，它既承担着按保护价敞开收购农民余粮的政府职能，又要承担顺价销售的企业经营职能。
在一个企业内部兼有政府委托的保护和企业自主经营、自负盈亏的双重职能，使企业的经营行为和盈亏财务在企业与政府之间无法界定，难以
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