英国预算制度及管理.docx
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英国预算制度及管理
英国预算制度及管理
（自从1993年以来英国所发生的任何变化都没有在本章中反映）
1.政府的政治以及组织结构
英国是一个中央集权的国家。
其政府是由其首相组织的大约有二十个成员的内阁所领导的，其首相是英国国会下议院的多数党派的领导。
内阁的许多成员都负责一个或几个部门并且他们通常石油一个或几个更高级的部长所支持。
每个部的永久性秘书或行政首脑与一般意义上的公仆一样是非政治任命的。
个部门自己提供服务，但是逐渐地他们通过其代理机构去承担其执行职能来提供服务（参见以下的C）部分。
在其他情况下，各部门通过诸如地方当局这样的实体影响服务的供给。
自从1979年以来，保守党在下议院中取得了绝对的多数。
当前也出现了两个其他的党以及几个更销的党。
议会的成员是直接由单一成员组成的选民区选举的。
当首相建议国王解散议会时，就会举行普选，但是普选必须每隔五年才能举行。
议会还有一个院，叫做上议院。
它是由国王依据首相提议的世袭贵族和终生贵族所组成的。
虽然提案可能会被引进该院，但该院主要是修正院。
一个通过的提案是由另一个院来审议的。
但是在一个月内提交给上议院的将要成为法律的有关税收或支出的提案，就不论该院同意与否。
假如对于其他的提案下议院没有达成一致意见，上议院的权力仅限于把该提案推迟一年，除了延长议会的寿命的提案要求两院达成一致以外。
与苏格兰、威尔士及北爱尔兰有关的中央政府的许多责任是由其各自的州的秘书负责的。
这些责任包括健康和教育。
2.主要的预算机构
在中央政府里，预算问题上的领导是由财政部的长官负责的。
在其领导下，财政部负责预算的收入及支出以及经济及财政政策的制定。
财政部也负责公务员的工薪，它也参与内阁办公室的一部分的公共服务与科学办公室的管理。
除了财政部以外，其他向长官报告的部门包括单独负责直接的、间接的税收的国内税收、关税及消费税的各部门；管理一系列为公共部门提供一部分借入资金的个人储蓄计划的国民储蓄部门；以及中央统计局。
财政部的秘书长通常代表财政部长行使对公共支出的领导以便财政部长可以集中精力于经济、货币及税收政策。
秘书长是内阁的成员之一，他是由财政部的公共支出部门里的一个永久秘书所组织的官员来支持的。
这就包括由大约四十个工作人员的一般支出政策集团，该集团负责处理将来的计划、年度控制及统计，以及许多专门处理特定支出的部门。
总之，财政部大约有四百个人（包括专家及职员）处理公共支出的计划和控制，包括部门的日常费用和部门支出计划的货币增值；而且大约有二百个人负责部门的财务管理，公务员工薪，服务状况及工业关系。
3.政府和立法机构的任务
政府是用下面C部分将讨论的方式制定其支出计划。
最近几年，政府一般于十二月份在其秋季报表中宣布其未来三个财政年度的计划。
（英国的财政年度从四月份到下一年三月份。
）财政部和下议院的公共服务委员会就向议院提议一个争论以便议院注意到该计划。
传统说来，税率通常由财政部长于三月份在其预算报告中宣布。
但是，从1993年起，政府一般是在十二月末在其预算报告中宣布其未来三年的计划和下一年的税收计划。
因为只有议会才能为各部门的支出提供资金，所以议会的控制是必需的。
但是只有政府才能提出新的支出项目。
议会可以减少支出但政府可以运用其多数来保护其提议。
实际上对支出的争议一般都于战略和优先权有关。
议会会批准许多中央政府的支出，这是在众所周知的对下一年的支出进行供给估计的详细报告的基础上的。
一些象国民保险基金中的权利金，欧共体会费及政府债务利息这样的支出是由议会授权的法律机构来负责的。
对下一年的主要的估计在每年的三月份提供。
一个单独的估计（或“Vote”）可能会详细指出某种收入水平对于减少要求的净拨款是由帮助的。
一个年度拨款法案会列出大约一百六十个Votes的每一个及其覆盖率（被称做Vote的范围）。
对每一Vote都会任命一个会计主管人员，通常都是永久性秘书，他负责下议院的公共会计委员会。
从新的财政年度一开始直到六月份的拨款法案通过这一段时间里为给公共服务筹资，议会就会在那一年开始之前通过对帐户进行投票批准该支出。
这些通常占当前年份的相应的服务的帐户的45%。
B．政府筹资的规模及本质
下面的表一显示了按职能对一般性政府指出的分类的分析
表一．一般性政府支出的职能性分类，1992-93
服务占总的一般性政府支出的百分比
社会防务 33
健康及个人社会服务 17
教育 13
保护 10
法律、秩序及保护性服务 6
交通 4
贸易、工业、能源及就业 3
其他 13
合计
1.除了那些一般性政府支出，例如，偿债利息支出，这种支出是不归于一种特定的支出功能的。
资料来源：
1992年秋季报表的统计附录（Cm2219）。
退休金、丧失工作能力及疾病福利金、失业救济金及某种小额的福利金都是通过国民保险基金来筹资的，该基金是一种由雇主、雇员及独立经营者筹集的政府基金。
这就大约占了所有安全付款的55%，余额通过供给估计来结存的。
政府通常在宣布其支出计划时向议会提议福利金及捐赠比率的变化。
他们通常时想在国民保险基金的累积余额中产生一些小变化，因为该基金时不允许借入资金来偿付其支出的。
每年政府各部门都被要求对其超过100000英镑的实际的及或有的负债向议会报告，除了那些议会所确认的正式的交易中产生的支出。
这可以运用到所有的向国库基金索取直接的、间接的费用债务，并且可以延展到各政府部门以其所赞助的实体的名义索取费用。
为了作出可能的反对，没有法定支持的担保及补偿金，当债务超过100000英镑时就必须在获得这些担保及补偿金前十四天向议会通告。
地方当局负责一系列广泛的功能：
学校教育（虽然从1989年起私立的中学已被允许脱离地方当局的控制；个人社会服务；住宅；警察及消防和国防；地方交通；地方环境服务；以及一些博物馆和艺术长廊。
在支付某种社会保障金及学生补助金时地方当局扮演着中央政府的代理机构。
（这段描绘适合于英格兰、苏格兰及威尔士。
北爱尔兰的地方当局的功能更加有限。
）
地方当局的自身服务的经常性支出的资金部分是靠捐赠、部分靠非本地税（一种非本地财产税，它是由中央政府设置的，而收入归地方当局拥有。
）并且部分是靠地方税，这种税几乎所有的家庭都要缴纳。
能获得的数量有赖于财产的价值及在当地居住的成年人的数量。
中央政府有权限制过度支出以及地方当局设置的税收水平。
地方当局的资本性支出有四种资金来源。
其中中央政府控制着资本捐赠和信贷同意（同意为资本性支出借入资金。
除此以外地方当局还可以运用与经常性支出一样有效的来源，包括地方税。
他们也可能会花费地方住宅及其他资本性资产的销售而获得的大部分收入，尽管法律规定必须从这些收入中提取适当的比例用来偿付债务。
因为政府的私有化计划的成功，国有部门的规模已经大大减小了。
工作人员已从1980年的一亿八千万减少到1992年的四千万。
国有化的工业在能源、交通及邮政部门依然很重要，但是政府已经宣布私有化英国的煤炭、邮政部门以及伦敦的公共企业部门并且允许私人部门从事铁路服务。
此外，政府正在考虑皇家邮政系统的所有权及结构。
政府为工业设定战略性目标，规定新投资的回报率（当前实际为8%）并且设定其他的财政目标。
在英国的每年的投资及财政评论杂志里，政府批准每一个国有化的工业的投资目标并且决定其外部筹资需求。
一个工业的外部筹资即为该工业的资本需求与其从它的交易性活动中获得的来源的差额。
该外部来源有政府筹资（捐赠、补贴、贷款及资本）、工业市场及海外借入资金。
国有化工业的外部筹资在政府的控制总额中占了很大的比重（见以下的C1部分）。
1992-93年间，估计大概有三十五亿。
外部筹资限制也适用于政府的交易性基金，该基金虽然是各部门（或凭其自身的资格的各部门）的部分，但是他们是独立的基于净筹资需求而受到控制的。
他们也适用于英国国民健康保险信托基金。
最近几年税收津贴及减免的估计成本在一月末或二月初出版的秋季报表里，以及在预算编制时出版的财务报表及预算报告中得到了显示。
1993年的出版时间将随着覆盖税收及支出的预算的变化而改变。
（参见C部分）。
C.预算制定策略及过程
1.策略目标及全球标准
政府的预算政策时在中期财政战略（MTFS）的范围内设定的，自从1980年以来，该MTFS已经提供了货币及财政政策的框架。
它是在编制年度预算时在财务报表及预算报告（FSBR）中出版的。
每年都需要更新中期财务战略，但是长久看来消除通货膨胀是中心目标。
政府相信为了达到这些目标货币政策需要强有力的财政地位的支持。
因此货币政策是通过设定旨在于中期内平衡预算的财政政策来达到的。
公共部门借入与债务偿付的自动性周期波动是与财政政策的这种中期方法一致的。
为了在中期里达到平衡预算的目标，预算为保证财政政策可寻提供了主要的机会。
每一个MTFS都提供了将来四年或五年的解释性的财政计划。
这些计划包括公共部门借入需求（PSBR）及其主要的收入及支出组成部分。
公共部门借入需求是公共部门的支付与其从国内的私人部门及国外获得的收入的差，包括净借出，在公司证券的现金净支出（包括私有化收入）以及一些小额的财政交易。
政府在其1993年的财务报表及预算报告中预测了公共部门的借入需求1992-93为三百五十亿英镑，1993-94为五百亿英镑。
现行的PSBR很大一部分都源于经济周期的影响；特别的是，社会保障支出和公司税都滞后于产出周期。
政府的目标就在于使PSBR在中期里能走向平衡。
公共支出（用一般性政府支出减出私有化收入的差额来衡量）的目标就是随着时间的过去它在国民收入中的比例应下降，尽管货币的价值经常上升。
为了达到一般性政府支出的目标（GGE）1992年英国采用了更加明确的控制公共部门支出的自上而下的方法。
在这种体制下，引进了一种新的支出合计的方法，即新的控制总额（NCT）。
这包括了大约85%的GGE。
它也减出了与失业及与中央政府的偿债利息有直接关系的社会保障性支出。
该两者具有高度的循环性，如果把其包括在NCT中，会对其他的计划产生另人不快的动摇性的影响。
TheNCT包括未分配的或有性储备。
它并不考虑私有化收入。
控制总额的增长将被限制于一个可以保证GGE作为一个整体随着时间的过去会比经济增长得更慢的增长率。
以当前的假设看这就意味着政府旨在保证真正的GGE的增长率不高于2%。
1992年总控制额的增长限于三个调查年度的不高于1.5%的增长率。
这个限额考虑了在控制总额外但在GGE中占了很大比重的项目的增长率趋势。
假如必要将来也可能修正该限额。
已出版的数字，包括直到1997-98年的计划，见表二。
表二.财政指标
一般政府支出 新控制总额 公共部门借入需求
(除了私有化收入) 英镑十亿 英镑十亿占GDP的比重
英镑十亿 占GDP的比重
资料来源：
1992年秋季报表附录，Cm2219，及1993年三月的财务报表及预算报告
2.长期估计的技术方面
政府对未来的支出计划是在中制定的三年的循环圈的年度支出调查。
在三年的每一年的控制总额的数字及其主要的组成部分是用现金表达的。
第一年的数字在该年开始之前被转变成详细的支出控制，包括现金限制，支出控制中的许多都与Votes(见A部分）及国有化工业（见B部分）的外部筹资限制有关。
这些细节将在下面的E部分讨论。
第二年及第三年的数字在接着的调查中修正。
但是在中期中，自下而上的方法假定总的现金计划是不变的，并且所有的部门都是可能在在以前达成的现金配额内存活。
自从八十年代早期推行现金控制以来，支出计划不再自动补偿一般性通货膨胀。
但是他们确实考虑了通货膨胀对与象与物价挂钩的价格变化有直接关系的特定的支出项目的影响。
同样的，计划也考虑了诸如在其他的要求的支出领域的其他的经济假设的影响。
未分配的储备是旨在涵盖不可预见的政策动机，修正的以需求为领导的项目的估计及在控制总额内的过度支出，有关的支出部门是不可能吸收这些东西的。
要获得储备需要财政部的批准并且象周期性的社会防务的超支可能会导致补充的估计（见以下的E1部分）1993-94的计划中在其2440亿英镑的控制总额中包有40亿英镑的储备。
因为随着时间的过去，不确定性的增加，所以第二年和第三年的储备会比第一年的高，并且几乎会占到最近计划的第三年的控制总额的4%。
3.作出决定及活动的主要点的日历安排
财政年度开始之前的月份 主要的事情和活动
12（四月）各部门提交立场报告。
10（六月）内阁对对公共支出的最初的讨论。
对NCT限额的确认。
9（七月）EDX开始讨论分配。
主要的秘书与财政部长举行双边会议并向EDX发出推荐信。
7-5（九月/十一月）EDX继续会面并向内阁发出推荐信。
内阁讨论分配。
5（十一月）内阁批准分配。
财政部长宣布作为统一预算一部分的新的支出计划。
3-2（一月-二月）对在财政年度（t）年的财政对被投票的支出的出价的详细性审查。
部门报告及统一预算的统计附录的出版。
1（三月）估计的出版。
0四月 财政年度的开始（t）。
+4七月末前对税收及支出这两者的立法过程的完成。
4.年度预算周期
既然政府用新的控制总额对公共支出规定了严格的限制，所以年度公共支出调查的本质就变化了。
最近几年因为财政部的秘书长与支出部门的部长就独立支出部门的计划达成的双边妥协冒出来了未来几年的总支出水平。
在1992年所采用的自上而下的方法下，未来几年的支出提前就用控制总额设定的年度限额限定了。
评定未来两年的计划并制定第三年的计划的调查的目的就在于评论在达成的公共支出的总限额内对资源的分配。
这允许在设定优先权时采用更加集中的办法。
二月份财政部就要求判断优先权及压力点的各部门提交立场报告。
假如各部门想在特定领域里增加支出就必须指出怎样在现存的计划总额内调整支出。
早春时各部长就集体签署有关即将进行的调查的指南，包括时间表和信息要求。
建立了地线，下两年的数字一般出现在出版的计划中。
第三年的地线通常时向前推进的两年的计划。
这是可能或不可能因为某个特别的原因而增加的。
六月份内阁就碰头讨论对公共支出的看法并确定控制总限额。
七月份由财政部长任主席的内阁委员会就会举行一系列会议讨论在达成的总限额内的资源分配计划以便向内阁出具推荐信。
内阁委员会的讨论是由来自财政部的主要秘书提交的推荐信来传达的，该推荐信是以财政部的主要秘书与支出部长于七月份举行的双边会议为基础制定的。
在支出部长把其偏爱的分配提交给内阁考虑之前EDX也会考虑到他们的意见。
财政部长在其秋季的报表中就已经宣布了内阁同一了的支出计划。
1993年起财政部长的宣告将成为统一预算报告的一部分（见以上的A3部分）。
接着将在统计附录中和独立的部门报告中出版更详细的分析。
下一年将对支出进行更详细的控制。
为了获得议会的批准，涉及支出计划的更大部分的估计三月份就得提交给一会，接着财政部进行详审，正如在A3部分所讨论的。
D.支出评论
政府控制公共支出的政策既包括在中期内减少公共支出占名义GDP的比重（见C1部分）也包括货币不断的增值。
各部门承担了对整个政府的政策及其活动的关键性评论及分析并且要履行对通常具有行政特征的特定的任务执行得如何的效率详审的责任。
所有的新政策都需要政策评价框架并且新近履行的政策需要仔细加以监控。
这样最近的政策变化包括教育和就业措施。
诸如对健康设施进行的评论这样的单独的政策评论就需要从大处着眼于进行政策改变。
这个工作也包括由财政部进行的作为公共支出调查一部分的对各部门的详查。
由国家秘书任命的、与威尔士的及健康的秘书一起工作的为环境进行审计的审计委员会在提高地方政府及国民健康保险机构的货币价值中扮演着重要的角色。
除了保证正确的准备地方当局的帐户，委员会任命的审计员在保证当局对经济及资源使用的效率、效用做了适当的安排方面也必须是令人满意的。
苏格兰也有一个对地方当局具有同样功能的会计委员会。
国有化工业及其他的交易实体的公共部门的效率是由垄断及兼并委员会进行详审的。
E.预算的执行
1.年度控制的主要的工具
正如在C1部分讨论的，控制总额是传达政府支出目标的主要的手段并且包括了未分配的储备。
财政部用控制总额去监控支出，并且可能指派全年的储备。
只要可能各部门就被要求弥补额外支出。
假如以需求为引导的支出在短期内可能会超出计划的水平，财政部对其他自由决定的支出的提议就可能加以更严格的限制。
政府对有些支出规定了现金限额，包括由三分之二的Votes所涵盖的支出（见A1部分）。
在一个Vote的情况下，现金限额显示出政府的目的在于在本年度末不再向议会要求补充供应。
现金限额覆盖了可以靠设定预先的限额（包括给地方当局的一般性捐赠）来进行管理的支出；他们扣除了以需求来确定的服务，在这种情况下，一旦设定了支出政策和支付比率，支出就依赖于诸如未来的大量的称职的接受者。
对行政性的经常性支出（“日常费用限制”）也设定了限额，要么是以靠加总部门的Vote(s)的相关因素为总的基础,要么就是，在有些部门，以净额为基础，以便总支出可以随着收入而相应的改变。
通常财政部都在六月份、十一月份及二月份把补充估计提交给议会。
他们既包括了在Votes之间的供给的变动，也包括了额外的需求。
每套补充估计都显示了对控制总额的影响和储备方面的费用。
当政府于十二月份在其预算中及在其接着的统计附录中宣布其年度支出计划的时候，它就会出版其对当年的控制总额的预测。
在财政年度末以后的七月份在白皮书里会出版Votes的临时性总量。
白皮书也包括有关运营成本的限额及非投票的现金限额的信息。
后来拨款帐户就会由审计员及审计长正式提交给议会并且该帐户会显示出在估计中被投票的货币是怎样一项一项花掉的（大概由两千项左右）。
财政部原则上是依部门来赋予支出的权利的。
但实际上是赋予了各部门包含其大多数权利的被指派的权利。
确定这些权利时考虑了部门的财政及管理体制，这两者一般都与所讨论的某种支出有关。
同时也伴随着财政部就所获得的各部门在被指派的权利下的开支的情况所作的安排。
对国有化工业的外部筹资、交易性基金及国民保险制度信托基金的现金限额形式的利用已经在以上的B部分解释了。
2.管理谨慎
独立支出部门的经济、效率及效用是其部长的责任。
在各部门内，永久性秘书或行政头脑有必要分派每天的责任。
该任务完成的深度因部门而异，但是无论怎样永久性秘书会挑选出一定级别或超过某个级别的主要财政长官去监视所作的安排。
一个独立的一定级别或超过某个级别的主要财政长官的任命需要财政部及公共服务及科学办公室的同意。
在一年内部门可能会在aVote的项目之间转移基金，这需要财政部的批准。
一个部门是不能把没用完的基金从aVote转移到另一个Vote：
这样的转移需要议会的批准。
（财政部一般不会批准增加运营费用的调换。
）有关议可能会向作为会计长官的永久性秘书就部门的支出提问。
对经常性费用的拨款必须用在投票决定的那一年，但是每年六月份都需要宣布年末的递延到下一年的福利金的机动性安排。
这些可能占到资本性准备的5%及经常性准备的0.5%。
适当的时候，也需要议会批准对年末的机动福利金所作的额外准备。
F.最近的改革
财政部就行政事务的重要的管理责任与公共服务及科学办公室（OPSS）进行分担，OPSS是内阁办公室的一部分，OPSS在提高公共服务的效率及效用方面负有关键的作用，主要是通过遵照公民宪章的白皮书及在政府内部进行市场调研靠创造下一步执行机构去实现，正如以下所描绘的。
大约过去十年公共部门管理的主要发展是：
-部门人力目标的引进（1980），接着被经常性费用限额所替代（1986）；
-与上层（公司）计划程序及分派预算的制度发展有关的财政管理动机（1982）；后者接着发展成为预算的多部门评论（1986）；
-政府采购动机（1984）；
-下一步动机（1988）；
-公民宪章（1991）；
-“为质量而竞争”（1991）；
-对被私自提高的财政的利用（1992）。
1.人力目标；经常性费用限额
把公务员从1979年的730000多人裁减到630000人的的总目标已经于八十年代中期达到了。
为了继续对行政性事务施加向下的压力，当在要求各部门在分配行政性资源时慎重，以便能象人力和其他资源一样有效，就引进了经常性费用限额。
文职人员现在大约有560000人。
2.财务管理动机（FMI）；多部门预算评论（MDR）
FMI强调了经理应当有衡量产出和绩效的明确的目标几手段；要为获得货币的价值负责；要有必要的信息和进行必要的培训。
基于FMI，MDR的预算原则集中于需要管理去设定及评论预算的其他事情，包括有利于依据目标对成就进行正规评价的手段和指标。
各部门在实施FMI和MDR时都取得了很大的进步。
在完善及提炼产出及绩效手段、改善独立部门的计划和监控制度方面的工作还在继续。
各部门及各行政单位的指标及目标逐渐地融合了经济和效率（包括产出及完善了的采购的单位成本）、服务质量及效用性。
各独立部门都在寻求更富有战略性及统一的预算和监控制度，a)为了促进其目标于其活动的一致性；b)为了帮助他们在对计划（正如对行政管理一样）进行开支时追求货币的价值；c)为了反映相对于下一步代理机构的各部门中心的富有战略意义的角色；d)为了象财政部相对其各部门而言寻求更富战略意义的角色而为更大的灵活性作的准备。
1991年宣布了一个重要的灵活性：
从此以后，各部门，包括其下一步代理机构在内，可以有更大的责任讨价还价及为使其收入更贴近其绩效而获得更大的活动余地。
3.政府采购行动机
随后1984年的政府的效率评论的推荐信成了旨在在政府获得的所有方面都发展成专家的政府采购动机（GPI）的框架。
聚焦于购买和供给的推荐信导致了1986年的采购中心单位（CUP）的创立。
自从那以后，该单位的作用就扩展到了对建筑工程的管理提出建议。
现在以取得中心单位闻名的该单位位于赫得与麦克唐纳群岛财政部。
CUP的作用是：
-依靠对各部门在建筑工程的获得及管理的所有方面怎样通过采用最好的做法提高其货币价值提出建议；
-与各部门一起工作以便发展成为采购专家并创立支持部门采购活动的基础设施；例如，具有相同的责任、足够的职员培训计划及统一的采购信息体制的连贯的组织结构；
-监督各部门在完成GPI方面取得的进步；及
-每年向首相报告部门取得成绩。
该单位并没有一个中心的购买作用或执行采购的功能。
1991-92，在一个大约33亿英镑的采购支出中，大概节约了1.76亿英镑的货币价值（5.4%）。
4.下步动机
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