有序参与与中国农民权益保障.docx
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有序参与与中国农民权益保障
“有序参与”与中国农民权益保障
一、导论
中国大陆的发展在一九九○年代中以后步入了一个比较特别的阶段，在此阶段整个中国一方面经济取得了快速增长，总体与人均GDP皆有所增加，但在另外一方面，整个社会的差距正在加大。
在此种社会经济整体成长，但内部差距加大的过程中，农民成为一个显著的弱势团体，“三农问题”成为国家与社会之间一个重大的矛盾。
中国是以农立国，被归为“农民”户口的人口多达六七成，他们受到基层政府与干部，以及社会其它阶层的盘剥和挤压，且其本身资源薄弱、分散而缺乏组织，且数量庞大，因而俨然成为中国社会一个重要的不稳定因素。
本文主张，中国农民权益问题的形成因素是复杂且互相影响的，至少应该分别经济、社会、与政治三个方面。
面对这些复杂的议题，本文尝试集中探讨政治制度层面的解决，也就是如何藉由制度设计，以导引农民“有序的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村社会关系的一个稳固基础。
本文所指的制度，是指选举制度、结社制度、以及对地方公共政策制订的参与制度。
这三者是一体的，他们的特色是：
制度性、参与性、有序性。
本文认为，制度本身并不能看做是静态的规章，如何使用制度，并以制度作为一个动员的工具与平台，才是制度的价值。
中国农民作为一个弱势团体，最终真正能够保障其权益知道，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道自我保护时才能真正实现。
如果从这样一个角度来看，现在的工作不仅是立即防止对农民权益的侵害，更重要的是为解决这个问题奠定一个可长可久的基础。
上述的三种制度，应该以现有的选举制度作为一个平台，训练农民在参与既有的选举过程中展开对相关地方性公共议题的讨论，并且因此而结社，培养其自我组织的能力，然后在不断的选举过程中让组织成熟，最终实现对相关公共政策制订的参与。
二、中国农民问题的本质
在发展中国家，农民往往呈现两极的意义。
无论在民主或非民主的发展中国家，由于农民往往是弱势团体，因此不是默默地承受严重的剥削与压迫，就是被其它的政治力量动员参加具有革命性质的政治运动，甚至采取武装暴力的形式。
与所有发展中国家的经验一样，中国的农民权益问题，其实就是一种典型的弱势团体受压迫的问题。
在总体发展背景之下的中国农民问题，其实是一个错综复杂的问题。
从分析而言，如果我们把分析的焦点集中在中国农民的权益，那么至少有三个层面：
经济层面、社会层面、政治层面。
这三个层面的因果关系交缠在一起。
而中国农民权益的问题出现，是因为近年随着沿海城市中国的经济快速发展，中国的农村，尤其是中部产粮大省的农村，其发展却仍然不振，甚至有进一步贫穷化的倾向。
中国农民的权益受到侵害，也是在这样一个背景下，或者说是在近年在中国出现的所谓“三农问题”的背景下。
所谓“三农问题”，也就是农业问题、农民问题、农村问题。
在农业问题方面：
中国大陆的农业是以小农经济的格局为主，在改革开放以后，由于包产到户，集体已经分散，农田水利失修，且农产品价格受制于国家，再加上粮食系统缺乏效率，腐败丛生，因此农业始终不振。
加入WTO以后，此一情况面临更严重挑战，中国大陆的粮食以及农产品价格缺乏国际竞争力。
此外，乡镇企业于一九九○年代中期以后已经萎缩，大部分的集体企业都已经私有化，而且此私有化往往肥了农村中的有权有势的阶层，造成两极分化的更进一步恶化。
在农村问题上，主要是基层政府机构臃肿、财政恶化、干部腐败所形成的问题。
这些农民负担的来源，主要是来自地方的县乡政府。
这又与中国大陆农村基层政府的机构臃肿、财政恶化、以及干部腐败有着密切关系。
庞大的政府机构像一座其重无比的大山，压在农民的背上。
目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，全国县及县级以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县级以下干部。
另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人员已高达235人。
另外，中国大陆农村的基层政府财政也在快速恶化。
许多产粮大省的乡镇政府实际上都已经破产。
根据一篇转载的人民网的报导，中国大陆的乡镇大约背负了两千亿人民币的债务。
根据此报导说，中国的《新闻周刊》从权威途径获悉了三个省份的统计数字：
湖南省乡镇负债总额为85.4亿元，全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%﹔浙江省乡镇政府负债36.4亿元。
这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务。
安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。
在此种乡镇政府的人事和财政负担下，如果农民收入和农业是上述的如此不景气，那么必然要转化为对农民的人头摊派剥削。
再加上农村干部由于权力集中缺乏制衡，往往有“债"主化”的倾向，成为了一个高利贷的剥削阶级，除了制度的摊派以外更增加了私人的剥削，如此必然导致不断累积尖锐的农村干群矛盾了。
以上是从中国大陆学者比较一般性的看法来描述中国的所谓“三农问题”。
但是如果我们从中国农民的权益受到损害的角度来看，其原因则有经济的、社会的、与政治的三方面。
在经济上，中国农民的处境一个根本性且结构性的根源，就是，是小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。
如果在有限的土地上，农民以小农经济的型态维持一种可以维持温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，那么农民的经济是没有出路的。
农民所面临的经济问题有两个：
缺乏工作机会、以及缺乏现金收入。
且这两者息息相关。
在中国传统计画经济中的城乡二元以及以农补工的发展模式下，农民本来就是受到有系统的经济剥削。
在转型经济过程中，农民成了以户为单位的农户，面对巨大的市场，以及由政府或城市为导向所形成的供销体系，又处于容易被剥削的位置。
在入世之后，国外农产品是否有可能形成对中国农民的第三种经济挤压，是值得关注的一个新的课题。
在经济上，除了上述整体结构性对农民的剥削以外，还有因为经济发展所带来对农民权益的侵犯，其中最重要的就是对农民土地权益的侵犯。
由于乡镇企业或者地方政府追求经济发展，导致许多农地被征收，形成许多农民失去耕地，但却没有受到应有的补偿，因而造成农民经济权益上的损害。
在社会上，中国农民受到很大的歧视。
“农民”一词在中国社会用语中往往带有贬抑的意涵。
长久以来“户籍”制度造成了一种身分的烙印，农民户口天生象征了一种社会地位的低下。
虽然现在许多地方开始了“户籍制度的改革”，但是仍然不是没有以经济条件为前提设置“准入门槛”。
此种根深蒂固对农民的社会歧视，可以说是中国农民权益无法获得保障的社会性原因。
另一个农民权益比较容易受到侵害的社会性原因，是因为农民的组织化程度较低。
农民本身虽然客观上利益可能比较单纯，但是由于其分布非常分散，且身限于农村社会中比较浓厚的初始组织（primordialorganization,orfirst-orderorganization）环境之中，因此不容易超越这些宗族、群落、地域之限制而形成具有公共或跨域性利益取向的第二级组织（secondorderorganization）。
因此农民自我保护的能力相对薄弱。
最后，在政治上，中国农民也是弱势。
中国农民作为公民，虽然法律上的权利是受到法条的保障，但是实际上他们通过制度性的政治参与却是不足的。
虽然中国农民可以通过村委会的选举与自治参与村务的自我管理，但是村委会毕竟不是正式的政府，其所参与的公共资源分配层次很低。
重大的公共资源分配是在各级政府实现的。
虽然在中国乡镇与县的人大代表是由人民直接选举产生，但是此种选举目前仍然受到既有体制因素的限制，还没有形成一种能反映社会多元利益格局的政治代表机制。
在政治上，如上所述，在三农问题中形成对中国农民权益侵犯的原因是非常复杂的，有财政的、有行政的、有经济的，而要尝试解决这些问题，必须要通过整体性的利益重新分配，或者制度的重新调整与建设。
这些都远非目前中国农民所能有的政治代表和有限政治参与所能解决的。
本文的分析，主要认为中国农民权益如果要获得长远的保障，最终应该要解决经济、社会、和政治层面的问题。
然本文所主张的着手点是政治。
本文认为中国农民权益受到侵害，此一问题的本质在于，中国农民在今天的中国社会是一个在正式的政治过程中没有其利益真正代表的阶层，也是一个无法自我保护的阶层。
是这样一种政治处境，容许了经济上和社会上对中国农民权益的剥削与侵害。
中国农民权益受损此一问题的本质，正如所有发展中国家的弱势群体权益受损一样，如果不能从政治上予以解决，是无法从根解决此一问题的。
三、相关研究文献回顾：
从民主理论出发
如果本文认为中国农民权益问题是一个政治学的问题，是一个典型发展中国家弱势群体争取权益的问题，那么政治学的一般理论对此类问题有何看法呢？
本段引述四类与此相关的理论。
由这些理论出发，导出这些理论对于这些问题解决的方向。
由于本文主张中国农民应该借着“结社”、“选举”、“参与”来表达、争取、保护自己的利益，因此以下理论都是围绕着上述这些本文的核心主张。
1.发展、良治、与民主参与
近年来，政治学与行政学一个新的观点，是认为民主参与是达成良好“治理”的一个重要条件，而有了“良治”，也才会有好的“发展”。
联合国发展总署（UNDP）“2002年人类发展报告”（HumanDevelopmentReport2002）的主题，就是“在分歧的世界中深化民主”。
在该报告的前言中，联合国发展总署执行长MarkMallochBrown说道：
“要不断减少贫穷需要公平的经济成长，但是也需要穷人拥有政治权力。
而若要以一种与人类发展相适应的方式来达成此一目标，那么就应该在社会的各个层次建立强固且深化的民主治理。
”
北欧的国际NGO“民主与选举协进研究所”（InstituteforDemocracyandElectoralAssistance）在2000年举办了一个研究讨论会，专门探讨贫穷与民主的关系，与会的专家研究过南亚、非洲、南美、和前苏联国家等地区的案例后指出，对于开发中国家而言，“没有民主的经济增长将导致更大的不平等”。
如果说有哪一个环节是能够连结民主与贫穷的解决，那么这个环节必然是“穷人的政治参与”。
为此，以下几件事情是必要的：
穷人团体进行社会动员是必要的，更多的社会边缘弱势团体通过社会动员更广泛政治参与是必要的，妇女的参与是必要的，义务教育、基本健康医疗、工作机会、与安全的住房应该是弱势团体政治参与主要的诉求政策目标。
具体而言，该研究建议，应该发展穷人自己的政治代表、应该将政府与公民团体及私营部门之间的所谓伙伴关系真正予以操作化、以及为了落实穷人真正有意义的政治参与，加强地方治理和向地方分权是非常重要的。
本文认为，这里最值得注意的是两点，第一点，是要改善穷人（或者弱势群体）的境遇，不仅要改善其经济条件，给予他们政治权力，或者简称“赋权”。
给予农民政治参与的权力虽非改善其弱势地位的充分条件，但恐怕是必要条件。
其次，要让穷人或弱势者以公民的身分自我组织起来，向国家的正式政治过程推举他们自己的代表。
第三，“强固而深化的民主”，应该建立在“社会的各个阶层”，本文认为尤其应该在社会的基层落实。
因为在社会的基层是与人民生活最容易产生相关的层次，让公民在国家制度安排下民主参与基层的管理，有助于实现较高层次的民主。
2.“选举民主”与“参与民主”
从一九六○年代开始，西方的政治学界中对于民主理论的对话产生了一个重要的辩论，那就是对于“选举民主”与“参与民主”之间的关系。
新左派对于国家的看法是，认为国家并非是一个中立的第三者，所谓“公共领域”与“私领域”很难截然划分。
因此，公民仅仅通过“选举”，恐怕不足以保证“公权力”能真正向人民负责，而必须加进各个层次公民对于“公共治理”过程的实质性参与。
新左派与传统马列左派对于国家的看法不一样，他们并不天真的认为“直接民主”和“基层自我管理”就可以取代所谓“自我消亡的国家”，因为当整个社会的经济发展愈来愈发达，公共事务的管理也必然愈来愈复杂，那么把国家消除后对于公共事务的管理并不会被直接民主和基层自我管理所自动接收，而更可能会向韦伯所说被“官僚体制”（bureaucracy）所占据。
以著名的新左派理论家麦克佛森（C.B.McPherson）为例，他认为解决之道是整个国家应该采取“参与式民主”（participatorydemocracy）。
他毫不"迟疑地主张，“在人口稠密、结构复杂的社会，应将民主的范围从仅仅是定期选举，扩大到在社会生活各层面让更多的公民参与决策的过程。
”当然，他也承认这其中需复杂的制度设计，他认为，最重要的是“政党”本身应该采取更民主的方式，革除官僚层级的体制，对于他们所代表的对象更加的负责。
这当然是建立在党内也要采取“直接民主”的参与原则，且让公民所组成的地方社区的自我管理组织和各种公民自我利益代表和自我管理的团体，在国会中也能对政党予以监督。
此外，研究也发现，如果能在更基层的层次就让公民以及他们所组成的团体参与了与他们生活更直接相关的公共决策过程，这将对于整体民主的素质大有帮助。
如果公民被不断地排除在“有效地参与”之外，或者他们始终无法在正式的政治过程中获得足够的代表，那么他们便很容易相信他们的看法不会被认真对待，因此他们也会认为参与会影响他们利益的公共政治过程，并且也不会认为这样的过程有让他们信服的权威。
或者用另外一个政治学的说法，这样的公共权力是缺乏合法性的。
按照赫尔德（DavidHeld）对于参与式民主应该包含以下的重要内容：
“参与式民主”的原则是，“只有在一个『参与式的社会』，才能让公民平等地取得自由（liberty）及自我发展的权利。
一个『参与式的社会』可以培养政治效能感、让个人养成对于集体性议题的关心，并有助于公民累积知识，以便于让他们有能力对于公共治理产生长久的兴趣。
”有利于达到此目标的配套措施，赫尔德做出以下建议：
1.通过物质资源的重新分配，改善那些资源基础贫乏之社会群体的处境；
2.在公共领域或私领域，尽量根除或缩小不负责任之官僚权力；
3.创造一个开放的信息环境，以让公民可以在信息充分的条件下进行公共决策的参与；
4.重新检讨育幼体系，为妇女参与公共生活提供更加平等的机会。
本文认为，“参与民主”的论点非常适用于当今的中国农民。
中国农民虽然享有一些法定的选举权，但是由于其物质资源以及社会资源的匮乏、以及在实际的政治过程中没有他们真正的代表，他们并无法产生“有效的参与”。
他们的处境非常符合“参与民主”对于“选举民主”下所描述公民处境的缺失，而且现在中国相对于社会而言，“国家”在“公共领域”和“私领域”之间的角色的确也开始模糊，因此对于改善弱势公民群体的农民而言，“参与民主”的论述是非常切题的。
然本文认为上面所说的几个建议，与其说是实现“参与民主”的前提，不如说是与“参与民主”互为因果的一组社会经济政治条件，如果公民能够设法自我组织起来，这些也可以说是“参与民主”想要改变的对象和达成的目标。
因此，公民是否能够自我结社，便成为另一个重要议题。
以下两组理论即是针对此一议题继续进行探讨。
3.“结社民主理论”
根据政治学者的文献整理，从理论上而言结社与民主的关系，大约可以分成三类：
一类是“新自由宪政主义”（neo-liberalconstitutionalism），是基于对个人自由的尊重，因此而尊重自由个人所组成之结社，以及由他们所同意形成之宪政架构下运作之政治秩序，其目的在节制国家政府的权力；第二类是“公民共和主义”（civicrepublicanism），此类主张企图保留一个为追求公共利益而进行政治审议的空间，为达此目的，此种理论主张必须将扮演积极发展角色的国家与具有操纵性质的特殊集团之间应做出适当的区隔；第三种是“平等多元主义”（egalitarianpluralism），此种主义主张，团体的组成与参与对民主是不可或缺且重要的，为防止各种团体利益对于民主所产生的扭曲，应该让团体的之间的组织与参与程度维持最大程度的平等；最后一种是“结社民主理论”（associationaldemocracy），该理论主张，团体与民主的关系，应该通过经结社的团体对公共议题的审议性参与，以实现平等与民主的政治价值。
当存在着不平等政治代表的情况下，该理论主张提高目前被排除之团体在立法机构有组织之代表；当民间团体可能对民主审议产生不利影响的情况下，该理论鼓励各种团体在政治行动中更照顾到其它团体的利益平衡；当民间团体可以有助于治理的情况下，该理论鼓励团体主动承担更直接的治理角色。
本文主要的立场是采取“结社民主理论”的立场。
“结社民主理论”并不完全否定前述三种理论或主义的主张，但是认为他们都有所不足。
“新自由宪政主义”往往倾向于维持一个弱国家，这未必有利于整个国家经济的发展，尤其是在像中国这样一个发展中国家，但是其对国家权力先天的不信任是人类智能的结晶，其所主张应从加强公民自身权利之表达出发，通过结社对国家权力予以牵制的原则，是永远值得作为一个重要的政治原理被铭记的。
“公民共和主义”倾向于将国家与社会做出清楚的区隔，这样有可能反而削弱国家管制社会的能力，未必有利于实现公民的整体自由保障，但是其肯定公民结社自主性的价值追求，并对于强势利益团体对民主公共利益所可能产生侵蚀的警惕之心，则是值得肯定的。
而“平等多元主义”主张团体间应该拥有平等结社与公平参与公共政策的机会，的确是值得发扬与标榜的，但是将国家当作一个场域，将公共利益与公共政策之决定置于一个向市场一样的机制之中，任由多元的社团折冲妥协，似乎忽视了规则与制度在其中所可能产生的重要作用。
本文接受上述三种主义所受肯定的部分，再加上“结社民主理论”的主张以补其不足。
对于“新自由宪政主义”之不足，本文认为，应在健全公民结社参与公共政策的前提下，通过各种有序的参与、审议、与民主制度的制衡之下，赋予国家在经济生活中一定的积极主动角色，此点在如中国的发展中国家尤然。
其次，对于“公民共和主义”之不足，也就是因为太过强调国家与社会之区隔，反而造成国家管制能力之不足，近年政治学已有非常多的论述，尤其是站在发展的角度对此的论述。
如PeterEvans在他的《EmbeddedAutonomy》一书中指出，国家与社会之间如果存在着一种联系的网络，反而有助于国家对于发展的规划以及对于经济的管制。
联合国的发展计画也指出。
此外，另外一些专家在东南亚的研究也指出，存在结社的村落，承受开发援助的执行成果比较好。
对于“平等多元主义”之不足，即认为让多元团体在公共利益市场机制中取得平衡，已制订公共政策的观点，本文主张，应该着重制度的建设，一方面要节制国家的干预，另一方面要制订公平的竞争与参与规则，让弱势团体的自我组织和参与受到鼓励与保障，这样才能实现“民主”与“公平”的价值。
“民主与选举协进研究所”的研究指出，所谓“市场式”的多元团体参与公共政策之过程，穷人或弱势团体的参与往往被强势团体、威权政体、以及精英政治给抵销了。
由此观之，本文的主轴是“公民性结社”与“制度”的结合，且此种结合之设计乃朝向实现以下的目标：
一、有效牵制国家对公民利益的不当侵害；二、要节制强势利益团体垄断对公共利益的分配；三、应保障和鼓励弱势公民的结社，以及对公共事务的参与；四、应该让弱势团体加强其在政府立法部门的代表；五、在以上的条件下，适当地赋予或强化公民结社所担任对公共事务的自我管制功能，以帮助成就以经济发展为前提之有效治理。
4.“社会资本”理论之观点
“社会资本”的理论大约是1988年美国社会学家Coleman开始以有系统理论化的方式提出，成为近年来社会学、经济学、政治学等社会科学中一个流行的分析概念。
在政治学中，则是以普特南（RobertD.Putnam）所着的“使民主政治运转起来”。
学者指出，“虽然早期的学者对社会资本的陈述有些混乱，但主要的观点可归纳为以下三个范式：
（一）"社会网络和嵌入资源，
（二）社团与民间参与，（三）普遍信任与不信任。
”对于普特南以及围绕着普特南开展的争论而言，主要则是涉及自愿团体、公民参与、以及公民性。
“社会资本”的概念对我们讨论中国农民的权益有何相关呢？
根据“社会资本”的理论认为，社会资本除了有助于民主政治中的“公民参与”以外，也有助于“社会发展”与“经济发展”。
美国学者武考克（MichaelWoolcock）指出，可以从微观与宏观两个层次来分析“社会资本”与“经济发展”的关系。
在社群的微观层次上，应分为“整合”（integration，指在社群内部的联系关系）、与“链合”（linkage，指社群与外部的网络关系）；而在结构的宏观层次上则分为“组织整合”（organizationalintegration，指社会团体一般性的制度统一、权限清晰、与能力发展的程度）、与“联系程度”（synergy，指国家－社会关系）。
根据这样的分类，他分别提出了由下而上，也就是“微观层次”上，发展的四个理念型，和由上而下，也就是“宏观层次”上，发展的四个理念型。
如果将此分析架构运用在中国的农民问题上，我们可以发现，在微观层次，中国的农民基本上属于“非道德个人主义”或者“非道德家庭主义”；而在宏观上（以基层政府为接口的）国家对农民而言大部分属于“掠夺、腐败的无赖型国家”，少部分出现“弱国家”甚至接近“崩溃国家”的状态。
如果我们把宏观上“掠夺腐败的无赖型国家”与微观上“非道德家庭主义”相结合，往往就是学者秦晖所提出的“地方政权苏丹化”的“软危机”。
“社会资本”理论还进一步将宏观层次的四种类型与微观层次的四种类型予以组合，形成了十六种组合，然后依次排序，列出这十六种类型与“发展”的关系。
在最低的极端，是“整合”、“链合”、“国家－社会联系程度”、“社会组织整合程度”都低，称之为“无政府的个人主义”，此种社会的发展经验不可避免地将会是失败的；而在另外一个极端，则是四者都高，称之为“仁慈的自主”，具有高度的社会资本，也最能导致成功的“发展”。
按照这样的分类，中国大多数农村可能属于偏低。
武考克的结论也证实了这样的看法，他认为，以下的条件是社会资本将受到侵蚀，也将不利于经济发展：
1.阶级、性别与种族的不平等很广泛，成上升趋势，而且是合法的；
2.贫困长期存在，未受到社会保险网络的抑制，而且通过稳定就业也很难以解脱；
3.统一的法律软弱无力、不公正、受到藐视、或者被肆意扭曲；
4.政府不是自由、公正选举产生的，或选民几乎没有认真的选举选择；
5.上级和下级组织之间不能从集体成果中分享经济利益；
6.战争、饥荒、严重的通货膨胀、疾病、或长期的未充分就业侵蚀了人们对于秩序和可推断性的基本观念；
7.少数派公开或隐蔽地受到歧视。
以上这些条件，对于研究中国农民的研究者而言，有些许熟悉的感觉。
这的确让我们更加对于中国农民的处境不敢太过乐观。
此外，他认为在以下的方面培养社会资本将有利于对发展形成积极的成果：
1.在本地社群内；
2.在本地社群与那些拥有和外界及公民社会更广泛的社会联系的组织之间；
3.在公民社会和宏观层次的机构之间；
4.在共同的地区机构之间；
5.此外还应该鼓励他们参与宏观政治过程，与其它社会群体建立共识。
按照这样的分析，简言之，中国农民要改善其处境，保障自身的权益，应该努力培养“有助于发展的社会资本”。
要达到这样的目标，有两种策略，一是从微观着手，就是增加农民社群内部的“整合”，以及增加农民外部的“链合”，这与我们前面达到的结论类似，那就是强化中国农民的自我组织以及组织间的联系。
另外一个策略则是从宏观着手，一个是加强“国家”与“社会”的联系程度，不过这其中牵涉“合法性”问题，也就是要加强国家对于社会的合法性，这涉及增加农民在国家政治过程中
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