新中国成立七十年来外汇政策的改革调整和成就.docx
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新中国成立七十年来外汇政策的改革调整和成就
摘要：
新中国成立七十年来，中国外汇政策和外汇管理体制的演进经历了三大阶段：
计划经济时期，转轨时期和九十年代中期以后的走向开放时期。
外汇政策调整和管理体制改革取得了巨大成就，中国从过去的外汇短缺国变成了外汇充足国，从对外净负债国变成了对外净资产国。
在市场化导向的外汇管理和汇率体制中，人民币汇率的定价逐渐相对合理，人民币也开启了国际化进程。
七十年来外汇政策改革调整的基本经验是，坚持市场化方针，并不断努力防范各种金融风险。
关键词：
外汇政策；转轨；开放；人民币
在新中国成立七十年后的今天，中国已成为世界上拥有对外资产最多的国家之一，不但从过去的外汇短缺国变成了外汇充裕国，人民币也由过去持续面临贬值预期转变到在长时间中保持基本稳定的格局。
七十年来，中国在外汇政策调整和改革方面经历过不少曲折和困难，能取得今天的巨大成就，实属来之不易。
回顾这一历程，有利于总结经验教训，增强信心，更好地迈向未来。
一、外汇政策改革调整所经历的三大时期
新中国成立七十年来，我国外汇政策的调整和改革经历了三大时期的演变。
从二十世纪五十年代初一直持续到七十年代末这个时期，以外汇高度集中管理为基本特征；接下来的八十年代初到九十年代中期为转轨时期，其特征是外汇市场局部开放、外汇资源集中管理分配与市场调剂相结合；第三个时期则是二十世纪九十年代中期后开始的更高水平的开放时期，目前，仍处于这个时期的继续发展阶段。
（一）高度集中管理体制的计划经济时期
新中国成立后，外汇领域很快发生了巨大变化。
新的外汇管理政策随着新政权的建立陆续颁布。
1950年《外汇分配使用暂行办法》规定，全国各地的外汇收入一律由中央财政经济委员会统一掌握和分配使用。
外汇分配的具体原则是：
先中央后地方、先公后私。
这个基本精神后来贯穿于整个计划经济时期和转轨时期。
二十世纪五十年代初，中国银行被确立为唯一可经营外汇业务并主管外汇收支的金融机构。
按照规定，所有外汇收入都必须出售给或存入中国银行。
中央的机关、企业、团体、学校等需用外汇，由财政部按季报请中财委核准，再由中国银行根据财政部批示将外汇卖给需求单位；地方的机关、企业、团体、学校以及私人需用外汇，由地方主管机关核准发给证件，中国银行凭该证件将外汇卖给需求单位。
当时，外汇政策高度依附于行政体系，外汇收入和分配都服从于集中管理体制。
在这种体制下，外汇分配存在歧视性，即来自私人部门（包括个人和非国有企业）的外汇需求通常是得不到满足的。
在国有部门内部，外汇需求的分配则要在各个部门、地方和企业之间进行权衡。
外汇短缺也是这一时期的突出问题，只是在当时对外贸易处于高度垄断和人员对外交流基本中断的背景下，普通百姓难以直接感受到外汇短缺。
外汇短缺的影响突出反映在对待个人外汇收入和存款的政策措施上。
例如，中国银行在1956年开办个人外汇存款，分为甲乙两种，前者面向在华外国人，后者面向中国公民。
乙种外汇存款所有人在取款时须将外汇按当日牌价兑换为人民币。
这也是当时针对个人外汇存款取款的结汇制度。
此外，针对当时外汇收入的一个来源—海外华人华侨向国内亲属的外汇汇款（即“侨汇”），外汇政策也有一些特别的规定。
例如，从1960年开始，给予侨汇存款优惠利率（利率水平高于同期限人民币存款）；侨汇存款支取时虽然要兑换为人民币（即不能取回原存外汇或外币），但会发给取款人“华侨物质供应证票”。
这种物质供应证票又称为“侨汇券”，面额与人民币等值，持券人可用于购买经过特别安排的商品，包括一些进口货物和国内紧俏商品（例如，粮食、食用油和棉布等），而且这些商品在价格上或多或少都有一定优惠。
侨汇券的发行机构为各省粮食和商业机关，并实行有效期制度。
虽然对侨汇和侨汇存款实行了优惠待遇，并力图扭转一段时期中出现的侨汇收入减少的不利局面，但也反映了这背后在计划管理体制中所存在一系列妨碍外汇收入增长的深层次因素，以及由此带来的外汇短缺形势。
这些深层次因素包括人民币汇率定价不够合理，高度集中的外贸外汇体制不利于出口增长，对正常外汇需求的限制也在客观上影响到包括侨汇资金的流入等。
到1980年，中国对外贸易收支总量有很大增加。
年度贸易总额从二十世纪五十年代初不足20亿美元增加到七十年代末超过200亿美元，但收支平衡不稳定，有时顺差有时逆差。
实际上，在七十年代以前，由于很少利用国际借贷，年度进口（外汇需求）很大程度上受到出口（外汇供给）的制约。
当时，如果没有侨汇收入，中国国际收支很多时候会出现逆差。
事实上，那时的外汇储备的确不多，最多的一年（1977年）不过9.52亿美元，个别年份中甚至为负数，例如，1974年为-0.81亿美元，1980年为-12.96亿美元。
（二）转轨时期的外汇管理
转轨时期外汇政策的显著特点体现为：
一方面，尽可能集中外汇资源来满足传统计划经济的使用需求；另一方面，也考虑到社会经济的变化，尽可能运用多种手段调动各方面的积极性来扩大出口和吸引外汇资金流入，并在一定程度上放松了对个人和企业正常外汇需求的限制。
另一个变化是，在以前高度集中管理时期，外汇政策往往通过内部文件的形式来形成和实施；而在转轨时期，外汇政策及其调整更多地体现在公开发布的条例法规中。
国务院于1980年12月发布《中华人民共和国外汇管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定，“国家外汇实行集中管理、统一经营的方针”；“一切中外机构或者个人的外汇收入，必须卖给中国银行”；“国家单位和集体组织的外汇收入和外汇支出实行计划管理”。
这份体现计划经济思想的外汇政策纲领性文件，一直实行到1996年1月国务院颁布《中华人民共和国外汇管理条例》后才终止。
按照这部《暂行条例》，当时新组建的国家外汇管理局成为外汇政策和外汇交易的主管机关。
中国银行继续担负外汇领域中许多政策性功能，同时，也逐步走向企业化、商业化的经营模式。
在这个时期，外汇领域中一些新事物不断出现，外汇政策也出现了许多调整。
一是开始实行外汇留存制度。
外汇留存制度最早见于计划经济时期（1958年），当时主要针对沿海少数几个吸收侨汇和开展非贸易业务较多的地方。
1979年开始，外汇留存办法开始用于开展对外贸易（货物贸易）较多的部门，并很快推广至开展非贸易业务的部门、地方和企业（涉及航空、旅游、酒店和部分零售企业等）。
侨汇以及非侨汇的个人外汇收入，后来也适用外汇留存办法，即不要求个人外汇收入和存款全部按牌价兑换为人民币。
中国银行在1984年推出的“丙种外汇存款”即属于此种情形。
在传统计划经济思想的影响下，外汇留存制度非常复杂，实行中有多种多样的外汇留存。
有统计显示，一段时间中外汇留存共有120多种，留存比例由10%到100%；而且，各单位的外汇留存额度与它们所拥有的实际外汇数额之间也并不匹配，即有外汇留存额度者不一定实际有外汇资金，而有外汇资金者不一定有外汇额度。
二是出现了外汇调剂市场。
外汇调剂是那些拥有外汇留存的单位与那些需要外汇资源但又无外汇留存或创汇能力的单位之间的交换。
1980年推出这个机制时，曾规定参与外汇调剂的限额（500万美元），而且必须有一定的适用汇率和浮动比例。
例如，当时人民币兑美元的官方牌价是1.50，贸易外汇的内部结算价是2.80，外汇调剂汇价则可在此基础上上下浮动10%或15%。
但在实际交易中，外汇调剂市场的汇价有时高达4，远高于国家规定官方牌价、贸易内部结算价，也大大突破了调剂价格的上下限。
人民币在外汇调剂市场上的大幅贬值，从一个侧面反映出当时中国仍处于外汇短缺、宏观经济形势不够稳定的局面。
外汇调剂市场从一开始就有许多的不完善和局限性。
它在很长时间中不是一个全国统一性的市场，各地都有自己的交易平台，相互之间信息流通并不完全顺畅。
尽管1990年后允许个人参加外汇调剂，但这个市场并未对社会成员全部开放，存在额度限制。
一些参与者在场内场外还必须进行外汇额度的交易，因此，交易成本高，而交易信息透明度却很低。
三是实行了外汇兑换券制度。
该制度1980年4月推出，一直持续到1994年。
按照规定，携带外汇的人员入境后可将所持外汇按牌价兑换为外汇券，并使用外汇券在境内指定的商业场所购买商品和服务。
其中，许多商品和服务的定价低于国内普通商场，且物品种类也有差别。
实行这种制度的初衷与早年的侨汇证类似，即为入境的外汇持有人员提供一定的优惠，吸引他们将外汇兑换成与人民币等值的购物券，同时，避免外汇直接在中国境内流通。
但实际上，由于外汇券使用范围与人民币的使用范围有交叉，客观上在一定范围和一定程度上形成了同一商品两个标价的情况，价格信号在国内市场上有了新的分化。
总体而言，转轨时期人民币汇价出现了多样性，汇率走势不稳定，外汇短缺问题不仅没有解决，有时还更加严重。
（三）走向开放政策的新时期
国务院于1993年10月发布《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，明确了外汇管理体制改革的长远目标是实现人民币可兑换，现阶段目标是实现“经常项目下人民币可兑换”。
中共中央于1993年11月召开十四届三中全会，并在会议中通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
其中提到，要“改革外汇管理体制，建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场。
逐步使人民币成为可兑换的货币”。
根据这一新的指导思想，人民币汇率体制在1994年年初进行了重大调整，取消了官方牌价与外汇调剂市场汇价的差别，建立了全国统一的外汇交易市场，并逐步使外汇交易市场服务于社会各方，让各类企业和个人，都能够参与到规范的外汇交易业务中。
与此同时，原来实行的侨汇证和外汇券等都相继退出了历史舞台。
国务院于1996年1月颁布《中华人民共和国外汇管理条例》，其中，第五条规定，“国家对经常性国际支付和转移不予限制”。
中国人民银行时任行长于1996年12月致信国际货币基金组织总裁，申明中国接受基金组织协定第八条款的义务，实行人民币经常项目下的可兑换。
这意味着中国的外汇管理体制真正开始走向了开放。
针对个人的外汇供给政策是外汇管理政策转向开放性的重要标志之一。
在计划经济时期和转轨时期，中国居民个人的用汇需求通过正常渠道难以得到充分满足，那些有急需的个人（例如，出国留学、短期商务出访或探亲等）往往只能通过黑市或个人之间的交易。
国家外汇管理局1994年3月出台了《境内居民因私出境兑付外汇的有关规定》，明确了国内金融机构可向那些符合规定并能提供必要证件和证明材料的个人，提供有限额的外汇兑换。
尽管手续要求复杂且数额不大，但这毕竟是向个人提供了一个外汇兑换的窗口，意义十分重大。
国家外汇管理局于2004年3月发布通知规定，居民个人一次性结汇金额在等值1万美元以下的，凭真实身份证直接到银行办理；2006年4月，发布《关于调整经常项目外汇管理政策的通知》，“放宽境内居民个人购汇政策，实行年度总额管理”，每人每年等值2万美元；2007年1月，发布《个人外汇管理办法实施细则》，将年度总额提升至每人每年等值5万美元。
2007年8月，国家外汇管理局发布《关于境内机构自行保留经常项目外汇收入的通知》，停止使用外汇账户管理信息系统的“限额管理”功能。
2007年开始实行的面向个人“每人每年等值5万美元”的外汇兑换额度规定，具有标志性意义，不仅显示向居民个人经常项目下几乎敞开供给外汇，而且体现了对人民币汇率保持稳定的信心。
事实上，自那以后，人民币汇率也经历了数次来自外部市场的冲击，但均成功保持了基本稳定。
有了这个起点和基础，人民币走向充分可兑换不再遥不可及。
二、外汇市场改革所取得的重大成就
二十世纪九十年代中期以来，尤其是进入二十一世纪以后，中国加快了外汇管理体制的改革，外汇市场发展进入到以开放为主线的新发展时期。
中国的外汇收支和对外资产负债对比关系随之发生了一系列重要变化。
中国的对外经济金融事业取得了重大成就。
（一）从外汇短缺转变到外汇充足
外汇短缺的一个表现是经常账户周期性出现逆差，外汇供求平衡需要依靠动用外汇储备、动用银行机构的外汇结存或者向国外借款来支持。
外汇短缺的另一个表现是汇率持续走低，市场预期的基本走势是本币贬值。
这些情况我国在1993年以前会反复出现。
1994年开始，我国经常账户收支每年都有大量顺差，直到2018年，没有任何一年出现过经常账户逆差，且有的年份顺差金额十分巨大。
相关数据显示，2005—2017年，我国每年的贸易顺差金额都超过1000亿美元，2008年经常账户顺差金额更是超过了4200亿美元，与当年我国GDP的比值高达9%。
与之相应，我国的外汇储备也从1994年后逐年增加，并在2014年6月达到峰值3.99万亿美元。
我国的外汇储备，长时间保持了世界第一的位置。
在这样的背景下，人民币汇率保持了基本稳定，并在很长时间呈上升态势。
二十世纪九十年代中期是我国国际收支格局发生根本性变化的分界点。
之后，我国逐渐成为外汇资金充足的国家。
（二）从对外净负债转变到对外净债权
得益于二十世纪九十年代中期开始的经常账户持续顺差，我国成为了世界上最大的对外净债权国之一。
国家外汇管理局从2004年开始编制并发布我国对外资产负债表。
根据对外资产负债表的统计，2004年年末，我国对外资产总额为9291亿美元，对外资产净额为2362亿美元，已成为对外净债权国；截至2018年年末，我国对外资产总额达到73242亿美元，对外资产净额达到21301亿美元，两个数字均进入世界前列（见图1）。
（三）从多重汇率体制转变到单一汇率体制
在转轨时期，随着外汇留存制度和外汇调剂市场的推出，我国外汇交易事实上存在多重汇率。
一种是官方公布牌价，通常在数年中保持不变，主要适应于国有企业的货物进口交易。
二是非贸易内部结算价，高于官方公布的牌价，但仅适用于从事非贸易交换的企业和机构，主要是那些从事服务贸易的单位。
在非贸易内部结算价取消后，外汇调剂市场的汇价成为适用面更加广泛的汇率。
但是，各地的外汇调剂市场汇率行情并不完全一致，甚至同一个地方一些企业的外汇调剂汇率也不同于另一些企业的外汇调剂汇率。
在不少城市，尤其是沿海地区，外汇黑市一度十分猖獗。
一些中小企业、民营企业和个人不同程度上都不得不借助非规范外汇市场来获取外汇，并面临和承担相应的交易成本和交易风险。
有研究者汇集国际资料，编制出了转轨时期人民币兑美元的市场交易汇价数据。
通过该数据对1993年1月至1995年12月三年中月度数与官方牌价的对比可以看到，1994年以前，市场汇价与官方汇价差别巨大，例如，1993年3月的市场汇价是1美元兑10.92人民币元，官方牌价则是1美元兑5.7445元，两者相差接近一倍；1994年年初的人民币汇率体制改革以及相应的企业结售汇制度的改革，逐步扭转了这一局面，促使两个汇率快速并轨；但在1995年上半年，两个汇价之间仍不时出现一定的差别，直到1995年下半年，两者才趋于接近（见图2）。
此时，也正是中国大力推进人民币经常项下可兑换的时候。
正是外汇体制的改革，才消除了多重汇率体制，使人民币汇率得以统一。
（四）从持续性贬值预期到人民币汇率的正常波动
在转轨时期，反复出现的外汇短缺和国内通货膨胀爬升引起了市场对人民币汇率贬值的预期。
外汇管制措施的实行也让许多企业和个人从非规范的外汇市场上寻求外汇，而非规范市场的汇率报价与正规渠道之间存在显著差别。
事实上，这也是导致人民币汇率不断走低的一个因素。
从二十世纪八十年代初开始的人民币汇率持续走低的局面，一直延续到1993年。
1994年年初实行的人民币汇率体制改革以及后来不断推进的经常项目下人民币可兑换改革，推动中国成为经常账户顺差国，扭转了外汇短缺的局面，国内通货膨胀也得到了有效控制。
自那以后，人民币进入升值通道。
根据国际清算银行（BIS）编制的数据，人民币名义有效汇率和实际有效汇率指数在1994年1月以后均不断上升，有时甚至是大幅度上升。
两个指数2018年12月的水平都大大高于1994年1月的水平（见图3）。
（五）人民币走向国际化
从二十世纪八十年代初到九十年代初，即转轨时期，我国经济逐渐对外开放，很多领域实行了“价格双轨制”；同时，随着人员跨境流动的增加，境外货币进入国内零售流通领域的规模也逐渐增多。
在一些沿海地区，尽管主管部门大力提倡人民币和外汇兑换券，但不少零售商和国内居民仍然大量使用外币进行交易，一些商品和服务的标价甚至也采用外币。
有研究者估算，港元现钞在内地的流通数额在1993年达到198.9亿港元的规模，与中国香港金管局估计的190亿港元非常接近。
如果考虑到当时可能还有一定数量的美元现钞在境内流通，境外货币在中国境内流通的总量在那时应是一个不容忽视的数字。
这意味着当时中国经济中事实上已出现一定的“美元化”问题。
进入二十一世纪后，随着包括外汇政策在内的对外开放的推进，以及人民币汇率的基本稳定并持续攀升，人民币国际化进程得以顺利开启并在一段时间得到了快速发展，“美元化”现象随之不复存在。
三、若干重要的经验教训
我国外汇政策改革调整和外汇收支七十年来的演变历程，是一座经验宝库，从中可以得出许多有益的启示并用于指导未来的发展。
第一，外汇管制消除不了外汇短缺。
我国在计划经济时期实行高度集中的外汇管理体制，并延续到转轨时期。
但在这两个时期，外汇短缺均十分严重。
外汇管制是对外汇供求关系的强制性平衡，其效果只能持续很短的时间。
长时间实行外汇管制甚至会带来经济关系的扭曲，使外汇资源的分配无法按照市场化方式来进行，也就不可能做到优化。
解决外汇短缺问题必须从包括外汇在内的各种经济资源的合理配置入手，而这要求弱化外汇管制。
第二，外汇管制和外汇短缺交织在一起，必然会引致贬值预期，并可形成外汇短缺与贬值预期相互驱动的恶性循环。
在二十世纪八十年代和九十年代前半期，中国经济中数次出现国内严重通货膨胀和人民币对外贬值。
从表面看，这似乎是由外汇短缺等因素引起的，但实际上更多是与当时市场上普遍存在的人民币贬值预期相关，而贬值预期又与外汇管制有着密切的联系。
外汇管制往往带来市场对同一商品的不同标价，使人民币的市场汇率与官方汇率之间的差别日益增大。
这在客观上推升国内通货膨胀，并引起本币的进一步贬值。
二十世纪九十年代中期以后的改革进程表明，只有在外汇管制逐步减少后，人民币才能摆脱多重汇率体制的困扰，外汇供求关系才能真正实现平衡格局，公众对人民币汇率走势的信心才会逐渐增强。
第三，市场化改革是消除外汇短缺的根本途径。
在计划经济时期，为促进外汇收入增长，有关部门数次出台鼓励外贸发展的措施。
进入二十世纪八十年代后，更出台了一系列的措施鼓励出口创汇。
其中，不仅有对外贸企业的各种补贴，还实行了差别化的汇率体制（例如，贸易内部结算汇率）等。
这些措施不能说完全没有效果，但都未能扭转外汇短缺的局面。
直到1994年，按照市场化方向开启外汇体制改革之后，才出现了根本性的转变，并自此形成了持续性的经常账户顺差。
第四，“半开放”时期往往是金融风险最严重的时候。
在高度集中的计划经济体制中，全社会资金几乎都在政府部门控制之下。
尽管那时也有许多低效率使用资金的情况，包括外汇资金的不当使用等，但通常不会出现汇率和国内金融机构的重大风险。
在完全市场化的经济体制中，金融风险频繁发生，但多数都会在刚刚凸显时就会被市场关注并化解。
虽然市场经济体也会遭遇重大金融风险和金融危机，但频率相对不高。
相对而言，转轨时期最容易出现外汇市场动荡和金融风险。
这是因为，这一时期人们的预期相对不稳定、各种信息也不够透明和流畅；同时，政策调整往往也难以做到适度，甚至出现错误。
我国二十世纪八十年代到九十年代初期，外汇市场多次发生剧烈变动就是例证。
第五，人民币国际化的不断发展，需要以人民币充分可兑换作为基础和支撑。
人民币国际化起步于二十一世纪第一个十年。
当时，正是中国开始经常项目下全面开放人民币可兑换和人民币开始显著升值的时候。
在二十一世纪第二个十年的前半期，人民币国际化得到了快速发展，很大程度上得益于中国继续坚持经常项目下人民币可兑换和实行对外金融开放的政策，也得益于人民币汇率能保持基本稳定。
但是，相比国际主要货币，目前，人民币国际化的程度还不够高，未来也还有很大的提升空间。
制约人民币国际化继续发展的最大因素就是人民币的可兑换性，这也是人民币目前与主要国际货币之间的显著差别之一。
七十年来，中国的外汇管理体制经历了巨大改革，外汇政策已告别传统计划经济模式，国际收支和对外负债资产格局与过去相比也发生了天翻地覆的变化。
展望未来，我们应更有信心地继续推进包括外汇管理体制在内的经济体制改革，坚持市场化导向，在条件成熟时实现人民币的充分可兑换，使人民币国际化获得更大的发展空间，为中国经济的发展创造出更好的外部环境。
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