中国社会保障制度的概念框架与制度架构中国国际扶贫中心.docx
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中国社会保障制度的概念框架与制度架构中国国际扶贫中心
第三章中国儿童的社会保障：
政策及状况
一．中国的社会保障状况和政策
㈠．中国社会保障制度的基本框架
中国的社会保障制度主要包括了社会保险、社会救助、社会福利，当然，还有针对特殊对象的优抚保障和在扶贫济困方面发挥着补充作用的慈善事业。
1．社会保险制度（SocialInsurance）
社会保险是当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地，完全地或部分地丧失劳动能力，或者因失业而丧失工作机会，丧失收入来源时，由国家和社会通过法律强制实行的制度，对其提供经济上的援助或补偿。
这是中国理论界和实务界对社会保险制度通常的理解。
一般说来，这与国际通行的对社会保险的界定基本上是一致的。
与世界上大多数国家一样，中国的社会保障制度也一直是以社会保险为中坚。
1994年八届人大八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》提出：
“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
”
在20世纪90年代，以1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、1998年国务院颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和1999年国务院颁布的《失业保险条例》，相继建立起企业职工基本养老保险制度、城镇职工基本医疗保险制度和失业保险制度。
进入新世纪，又以2003年国务院颁布的《工伤保险条例》和2004年劳动和社会保障部出台的《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》建立起工伤保险制度和生育保险制度。
关于农村养老问题，早在1992年民政部就开始探索建立以完全个人账户为特点的农村社会养老保险制度。
但是，这项制度的实施后来遇到了种种问题，其职责也于1998年转移到劳动和社会保障部。
近年来，这项制度又呈现出重新兴起的态势。
2006年中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中给了这项制度一席之地：
“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”。
为了弥补现行医疗保险制度仅局限于城镇职工的缺陷，2005年出台的《卫生事业发展“十一五”规划纲要》为在全国普遍实施被称为“新型农村合作医疗制度”的“准医疗保险制度”开出了时间表，提出要在2010年要实现这个目标。
2006年公布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，则又将实现目标的时间提前到2008年。
对于城市中没有享受医疗保险待遇的居民，2007年国务院公布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，提出到2010年要在全国全面推开一项覆盖全体城镇“非从业居民”的基本上是“克隆”新型农村合作医疗制度的新制度。
2．社会救助制度（SocialAssistance）
社会救助是在社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的物质援助的社会保障制度。
这个学术定义与国际通行的区别也不大，但在名称上体现的中国特色是“最低生活保障制度”。
在上个世纪的90年代，社会保障制度的改革比较偏重于社会保险，但是，由于种种主观的和客观的原因，在很多方面，社会保险制度的表现仍然不尽人意，于是，社会救助制度的建设被提上了议事日程。
1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》宣告城市居民最低生活保障制度在全国普遍建立。
2003年为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，民政部、卫生部和财政部联合发出《关于实施农村医疗救助的意见》，建立起农村医疗救助制度。
2005年国务院转发民政部、卫生部、财政部、劳动保障部、全国总工会等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》，建立起城市医疗救助制度。
2007年国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，建立起农村最低生活保障制度。
3．社会福利制度（SocialWelfare）
社会福利是国家和社会为保障社会全体成员的基本生活而提供的福利性物质帮助、福利设施和社会服务。
一般来说，不论居民的收入、工龄长短和家庭经济状况如何，凡属大家能享受的，人人都可能得到一份。
这个具有中国特色的“狭义”的学术性定义与国际惯例的差异就比较大了。
首先，这个定义与国际上所称的“社会服务（SocialServices）”或“社会照顾（SocialCare）更为接近；其次，这个定义有时候也被用作“社会津贴（SocialAllowance）”的同义词。
在中国，社会福利服务主要是指：
其一，包括老年人社会福利机构、儿童社会福利机构、残疾人社会福利机构等在内的机构服务；其二，目前在城市社区广泛开展的社区服务；其三，在机构服务或社区服务支持下的家庭照顾。
计划经济时期，中国的社会福利机构的服务对象都是“无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人或抚养人”的“三无对象”，上个世纪80年代以来，由于“三无对象”急剧减少，而社会上的福利服务需求又急剧上升，所以，民政部提出了“社会福利社会化”的改革目标：
其一是服务对象的社会化，从对“三无对象”提供服务扩展到对所有有需要的社会成员；其二是服务机构的社会化，从单纯由政府办福利院转变为由全社会一起来办福利院，在80年代扩展到社区，办起了很多乡镇敬老院和街道社区的福利院；90年代又进一步发展了大量的民办养老院和其他服务机构；其三是筹资方式社会化，从单靠政府一家投资，发展到政府投资、社会捐款和服务收费并举；其四是服务方式社会化，从单一的院舍服务发展为综合性的照顾服务，如社区服务支持下的居家养老、对特殊困境中的儿童的家庭寄养等等。
在机构服务方面，1999年民政部发布《社会福利机构管理暂行办法》和2001年发布的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》建构了一个社会福利机构服务的基本框架。
在对陷于特殊困境的儿童的家庭照料方面，由1998年全国人大常委会修订的《收养法》、1999年民政部发布的《中国公民收养子女登记办法》和《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》以及2003年民政部发布的《家庭寄养管理暂行办法》构成了对孤儿收养寄养的基本框架。
在社会津贴方面，有对农村中陷于特殊困境老人、儿童和残疾人的“五保供养”，2006年重新修订的《五保供养条例》第一次规定了“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。
”“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。
”
另外，2006年民政部、国家发改委、财政部等15个部委联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。
虽然这是“建国以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的福利性的制度安排，在我国儿童福利事业的发展史上具有里程碑的意义”，但文件只是重申了现行政策而未见新的制度安排。
4．优抚保障制度
优抚保障制度是国家以法定的形式和通过政府行为，对社会有特殊贡献者及其眷属实行的具有褒扬和优待赈恤性质的社会保障措施。
2004年，国务院修订了《军人抚恤优待条例》，2005年民政部、财政部发出《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》，以此建构了现行优抚保障制度的框架。
5．慈善事业（Philanthropy）
“慈善是公众以捐赠款物、志愿服务等形式关爱他人、奉献社会的自愿行为。
”“慈善事业是社会广泛参与，慈善组织运作，由社会募捐、项目实施等组成的慈善活动体系”。
2005年，在民政部和中华慈善总会共同举办的首届中华慈善大会公布了《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010年）》，对未来5年慈善事业的发展提出了总体要求、目标原则和政策措施。
将慈善事业也“纳入”社会保障制度，至少在理论上是不严谨的。
因为慈善事业是民间团体或社区所组织的社会行动，而社会保障体制则是政府的制度化的行政职责。
在上个世纪90年代，中国的财政收入以亿元计仍在千位数时，为了弥补资金不足，提出“通过多种渠道筹集社会保障基金”（“七五”计划的提法）是可以理解的。
90年代著名的“抗洪救灾”和“希望工程”，社会募捐都起到了积极的作用。
但到了新世纪，中国的财政收入已经上了一个等量级，数以万亿元计了，再将慈善事业“纳入”社会保障制度就有点混淆事物的性质和本来面貌了。
实际上，在实践中，其效果也是不尽人意的。
上述问题，直到2007年的十七大才从理论上基本解决。
㈡．中国社会保障制度的实施状况
1．社会保险制度
社会保险制度包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险以下分而述之：
养老保险
2006年，城镇基本养老保险的参保人数为18766万人，其中，参保职工14131万人，参保离退休人员4635万人。
参保职工中包括了农民工1417万人。
城镇基本养老保险基金总收入6310亿元，其中征缴收入5215亿元，各级财政补贴971亿元（包括中央财政预算安排的774亿元）。
全年基金总支出4897亿元，基本养老保险基金累计结存5489亿元。
2006年，参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，全年共支付养老金30亿元。
农村养老保险基金累计结存354亿元。
医疗保险
2006年基本医疗保险的参保人数为15732万人，其中参保职工11580万人，参保退休人员4152万人。
参保职工中包括农民工2367万人。
基本医疗保险基金收入1747亿元，支出1277亿元。
其中，统筹基金收入1041亿元，支出717亿元。
基本医疗保险基金累计结存1752亿元，其中统筹基金结存1077亿元，个人账户积累675亿元。
2006年，有1451个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，参加新型农村合作医疗人数4.10亿人。
共补偿参加新型农村合作医疗的农民2.72亿人次，补偿资金支出合计为156亿元。
失业保险
2006年，失业保险的参保人数为11187万人，领取失业保险金人数为327万人。
失业保险基金收入385亿元，基金支出193亿元。
失业保险基金累计结存708亿元。
工伤保险
2006年，工伤保险的参保人数为10268万人，其中，参加工伤保险的农民工人数为2537万人。
享受工伤保险待遇人数为78万人。
工伤保险基金收入122亿元，支出69亿元，工伤保险基金累计结存193亿元，储备金结存24亿元。
生育保险
2006年，生育保险的参保人数为6459万人，共有108万人次享受了生育保险待遇。
生育保险基金收入62亿元，支出37亿元，生育保险基金累计结存97亿元。
2．社会救助制度
现行社会救助制度包括城市低保、农村低保、城市医疗救助和农村医疗救助，以下分而述之：
城市低保
2006年，共有城市贫困家庭1028万户，2241万人享受了城市最低生活保障，平均保障标准为170元／人／月，共发放城市最低生活保障金222亿元，人均补差83元／月。
农村低保
2006年，共有2133个县（区）开展了农村最低生活保障制度，有743万户农村贫困家庭，1509万人享受了农村最低生活保障，人均补差33.2元／月，共支出42亿元。
同时，还有308万户农村贫困家庭，729万人享受了农村特困户救济，共支出14亿元。
城乡医疗救助
2006年，共有城市居民146万人次，农村居民287万人次享受到医疗救助。
民政部门资助参加新农合的低保对象有984万人次。
城市医疗救助支出5亿元，农村医疗救助支出9亿元。
3．社会福利制度
社会福利制度包括社会福利服务和五保供养。
社会福利服务
2006年，收养类福利单位发展到4万个，拥有床位175万张，收养老年人、残疾人、孤儿等各类民政对象136万人。
社会津贴
2006年，有455万户，485万名农村五保对象享受到了五保供养，共支出41亿元。
4．优抚保障制度
2006年，共有各类优抚对象496人享受了国家抚恤、补助，支出抚恤事业费157亿元。
5．慈善事业
2006年，各级民政部门共接收捐赠款35亿元，接收捐赠衣被5804万件，其他物资折款5亿元，共有1922万人次受益。
中央和各地区有慈善会695个，募捐达44亿元。
2006年，福利彩票销售额496亿元，从中分成得到的公益金174亿元。
二.主要社会救助项目分析
在讨论了中国社会保障制度的大框架之后，有必要回到本研究的主要目标——社会救助。
中国的社会救助制度目前还是划分为城市和农村两个不同的项目，加上城乡医疗救助，这就是本节将要讨论的三个主要议题。
㈠．城市居民最低生活保障制度
从某种意义上说，始建于1993年的城市居民最低生活保障制度是目前中国运行状况最为良好的社会保障制度，这个评价已得到国内国外相关领域的专家的一直认可。
以下，将分低保标准、行政程序和管理机构三个部分，对这项制度进行较为详细的剖析。
1．城市低保标准与补差
根据《条例》规定，各地城市居民最低生活保障标准是按照当地维持城市居民最低生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定的。
直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。
城市居民最低生活保障标准需要调整时，也依据此规定重新核定。
制定低保标准的作用是将城市贫困群体从一般居民中划分出来以对他们实施救助。
但是，根据《条例》的规定，对低保对象还要区分不同情况批准其享受的保障待遇：
对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，按照当地城市居民生活保障标准全额享受。
对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
从这个意义上说，低保制度实际上是一个以“补差”为特色的制度。
所谓“全额”实际上也可以看作一种“差额”，只不过“应减收入”为零而已。
所以，低保对象真正从政府那里.得到的救助金额，不是“低保标准”而是“补差”，这才是低保对象实际得到的“实惠”。
表3-1：
2006年各省（直辖市、自治区）城市低保平均标准及“人均补差”
地区
平均低保标准
人均补差水平
地区
平均低保标准
人均补差水平
全国
170
84
河南
147
66
北京
310
250
湖北
158
82
天津
300
188
湖南
155
79
河北
155
71
广东
207
91
山西
149
78
广西
148
75
内蒙古
147
101
海南
142
58
辽宁
186
88
重庆
178
92
吉林
145
80
四川
154
67
黑龙江
162
83
贵州
151
85
上海
320
173
云南
168
81
江苏
221
103
西藏
226
106
浙江
234
150
陕西
153
84
安徽
185
75
甘肃
143
76
福建
180
69
宁夏
172
72
江西
139
74
青海
172
103
山东
190
83
新疆
131
85
资料来源：
《中国民政统计年鉴·2007》，民政部，北京，中国统计出版社2007年版
2．城市居民申请低保的行政程序
城市居民申请低保能否成功的关键是申请者的家庭人均收入是否低于低保标准。
设立这样的限制条件出于这样几点考虑：
首先，低保制度是一项按“需”，即最起码的生活标准来进行分配的转移支付，而且是在公民个人和家庭不能自力更生达到这个标准时才由政府提供救助。
其次，低保制度的资金来自财政，亦即来自纳税人，防止被滥用就成为一个重要的议题。
低保制度的“选择性”特点是通过一系列的行政程序来实现的，“家庭经济调查”的行政程序能保证有限的救助经费用到最需要的人的身上。
低保制度法定行政程序的内容
在目前中国有关低保制度的政策法规中，最具权威的自然是《城市居民最低生活保障条例》，其中的第七条、第八条、第九条和第十条对低保制度的行政程序作出了具体规定。
如果按制度实施时的操作顺序来排列，可以分为以下6个步骤：
个人申请、基层审查、张榜公布、政府批准、发证领取、动态管理。
个人申请《条例》的第七条规定了低保申请者的申请程序：
其一是要“由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请”，体现了这项制度的对申请者实行“属地管理”的原则；其二是要“出具有关证明材料”，体现了要求申请者对其家庭经济状况负有“首先举证”责任的原则；其三是要填写《城市居民低保待遇审批表》，体现了让申请者“自愿申请”的原则。
基层审查《条例》第七条还规定了审批的具体工作步骤，其中第一个步骤是由居民居住的街道办事处或者镇人民政府进行“初审”。
根据第七条的规定，管理审批机关可以采用的调查核实方式包括“入户调查、邻里访问以及信函索证等”。
申请人及有关单位、组织或者个人在这方面的义务是“应当接受调查，如实提供有关情况。
”
张榜公布《条例》第九条规定是富有“中国特色”的，即对被“批准享受”的城市居民，要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督”。
这个条款实际上赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权。
政府批准根据《条例》第七条的规定，审批程序的第二个步骤是由区或县级人民政府民政部门“审批”。
《条例》第八条则规定了审批的时限，即要求管理审批机关“自接到申请人提出申请之日起30日内审结”。
第八条中的另一个重要规定是对经审查不符合条件的申请人，县级人民政府民政部门“应当书面通知申请人，并说明理由”。
发证领取《方案》的第八条规定了城市居民低保待遇由管理审批机关“以货币形式按月发放，必要时，也可以给付实物”。
《方案》的第八条还规定了享受低保待遇的两种具体方式，即“全额享受”与“差额享受”。
其实，低保制度是一种收入保障制度，其做法通常是将保障对象的收入提升到既定的低保标准，所谓全额享受也可以看作是一种补差，只是应减收入为零而已。
所以这种划分对于实际工作的意义并不大。
动态管理《条例》的第十条是对低保制度实现“动态管理”的规定，在受助者的收入发生变动时，受助者应该通过居委会告知管理审批机关，使管理审批机关可以采取相应的措施。
同时，管理审批机关也有“定期核查”的权力。
上述种种规定，除了将受助者的名单张榜公布的规定以外，其余的规定基本上都已经基本上与社会救助的国际惯例接轨。
图3-1：
低保行政程序的工作流程
3．城市低保工作的行政架构
在城市低保制度创立过程中，中国政府充分利用了中国社会的组织化程度高的特点，以“群众自治组织”——社区居民委员会为基点构成了对低保申请者进行“家庭经济状况调查”的庞大网络。
从图4-2中我们可以看到，凡要调查核实的事，大多由遍布全国各个城镇的80717个社区居民委员会来承担。
在全国普遍建立低保制度之后，中央和各级地方政府对其机构设置也进行了调整。
图3-2：
低保工作的行政架构
城市最低生活保障管理机构的现状
中国的行政架构从中央到地方再到基层，其间共有5个层次：
中央—省（市、区）—地（区、市）—县（区、市）—街道（镇）。
按照《条例》的规定：
中央——国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作；
省（市、区）、地（区、市）——县以上地方各级政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；
县（区、市）、街道（镇）——县级政府民政部门以及街道办事处和镇政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。
各级政府民政部门中具体管理机构如下：
表3-2：
各级政府民政部门中城市居民最低生活保障的具体管理机构
部门
处室
具体分工
人员的配备
民政部
最低生活保障司
下属城市低保处
具体分工负责管理全国城市居民最低生活保障工作
专职人员6人
省级民政部门
低保处或社会救济处
具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作
专职人员3—5人
地级民政部门
低保处（科）或社会（救济）处（科）
具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作
专职人员1—2人
县级民政部门
低保科（股）或社会救济科（股）
负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作
县级专职人员1人
或1人兼管
街道办事处
镇政府
民政科（股）
负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。
民政助理员1—2人或兼管
在街道（镇）之下，实际上还有被当作政府行政体系的延伸的社区居民委员会在协助工作。
最低生活保障管理机构设置的情况大致上有三种模式：
第一种模式是在民政厅、局中增设“城市居民最低生活保障管理处（省级、副省级）”、“城市居民最低生活保障管理科（地市级）”或“城市居民最低生活保障管理股（县级）”，一般属于行政编制。
第二种模式是在民政厅、局之下设“城市居民最低生活保障管理（服务）中心”，但在名称上有差异，或称“省城市低保信息服务中心”，或称“市城乡居民最低生活保障事务中心”，或称“省城市居民最低生活保障管理中心”，属于行政编制或事业编制。
第三种模式是既设行政机构，又设事业单位，政事分开，双轨并行，同时成立低保处以及低保中心。
在街道、乡镇一级，相当一部分省（市、区）在办事处或政府中配置了专人（多为1—2人）负责最低生活保障工作。
也有许多地方设立了专门机构，称为“社会救助（或社会保障）事务所”、“社会救助（或社会保障）管理站”或“社会救助（或社会保障）服务中心”。
在编制问题上，大多为事业编制（专人或专门机构），设专人的也有少数地方为行政编制，设专门机构的还有相当一部分采取了“聘用”的办法，绕开增加正式编制的难题。
㈡．农村居民最低生活保障制度
在农村低保工作的法规文件中，经常可以看到城市低保制度的影子。
但是，农村的社会、经济环境与城市毕竟不同，既借鉴又不照搬，其中的“重点”和“难点”归纳起来包括农村低保标准的测算、家庭人均收入的核算、农村低保对象的确认和农村低保的救助方式。
1．农村低保标准的测定
2007年7月，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），目标是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
《通知》规定，农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。
农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。
表3-3：
2007年三季度各省（直辖市、自治区）农村低保平均标准及“人均补差”
地区
平均低保标准
人均补差水平
地区
平均低保标准
人均补差水平
全国
54
26
河南
50
29
北京
167
96
湖北
50
29
天津
166
77
湖南
46
26
河北
63
29
广东
134
45
山西
47
29
广西
46
16
内蒙古
51
85
海南
71
33
辽宁
64
42
重庆
70
39
吉林
36
27
四川
53
21
黑龙江
91
28
贵州
56
29
上海
233
73
云南
44
33
江苏
124
43
西藏
22
22
浙江
161
71
陕西
36
30
安徽
51
25
甘肃
49
9
福建
105
46
宁夏
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