地方政府行为策略与正确行使权力探讨思考.docx
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地方政府行为策略与正确行使权力探讨思考
地方政府行为策略探讨思考
一、问题的提出
随着中共十八大以来反腐力度的加大，落马官员中不少被挖掘出“边腐边升”“带病提拔”的问题。
事实上，为防止用人腐败问题，一方面，中国已建立了一套较为完整的党政领导干部人事任用制度，在选拔、考核、离任审计，以及工作责任追究等层面都有相关规定。
党政领导干部的选拔任用有制度化的程序，包括民主推荐、组织考察、集体讨论、决定任用等环节，每一环节又有详细的程序规定。
另一方面，“一把手”“决策一言堂，用人一句话”往往架空了民主推荐、集体讨论决定的程序约束，使制度化的人事任用程序空转，削弱了人事任用制度化的应有效力。
我们把这种发生在公权力行使中的“形式上走程序，实质上走过场”的现象称为权力过程的“名实分离”现象。
名与实是一对哲学概念，“名”有名义、名称的意思，“实”则是客观存在的意思。
本文所指的“名”是指地方政府权力运行的名义过程，“实”是指地方政府权力运行的实际过程。
“地方政府”是广义上的，包含地方党委与人民政府。
因而，本文讨论的权力过程名实分离现象是指名义上地方政府的所有行为都符合明文程序规定，但实质上则另有一套潜在的运行规则，潜在的权力过程部分或完全架空明文规定，且往往在手段或目的上具有不合法性。
名实分离的权力运行过程因其外在形式的合法律性，往往被用于掩盖公权力行使过程中的恣意化和非法治化。
政府权力过程的名实现象普遍存在，周雪光曾从大历史的视野出发，通过“委托与代理”“正式与非正式”“名与实”三对关系来探讨中国的治理逻辑。
其基本观点是中央政府与地方政府之间权力配置和运行的名实分离，是缓解“权威体制与有效治理”之间的矛盾，即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾。
中央政府与地方政府之间权力边界的名实转化内嵌于正式制度与非正式制度的并存转化。
正式制度与非正式制度互相交织的关系隐含着地方政府权力过程中的名义过程（名）与实际过程（实）之间的共生、分离和相互转化。
正式制度与非正式制度是名实现象依存的制度环境，权力过程的名与实是一种政府行为，正式制度与政府行为的名义过程，非正式制度与政府行为的实际过程并非一一对应的关系。
在正常机制下，中央政府与地方政府之间通过缓慢的、周而复始的收放权力来不断调整权力边界。
在权力下放过程中，中央政府权威经历了“以名代实”，而地方政府权威“由名到实”的演变过程。
当正常机制难以调和制度冲突和组织危机时，中央政府可能会采用自上而下的“运动式治理机制”，迅速实现权力的名实转化。
当名实之间的分离达到一定的程度，会推动非正式制度转变为正式制度，进而形成新的名与实。
正如国外学者菲利普·塞尔兹尼克（PhilipSelznick）所认为的，组织运作与组织结构的分离可能会导致非正规控制对正规目标进行连续修正，随着这种趋向的逐步发展，最终结局是以非正式行为外形化，然后在新的水平上重新开始这种偏离和转变的循环过程。
与此同时，不少学者将研究的视角聚焦于地方政府层面，有些学者使用“变通”一词来描述地方政府权力过程的名实分离现象。
他们认为，“变通”是极具中国本土特色的概念，是理解中国治理过程的关键词。
为了打开地方政府变通产生机制的“黑箱”，已有不少研究，大致可以归结为功能主义和理性主义两个视角的研究。
（1）从功能主义视角看，地方政府变通行为内生于制度本身，是现有制度的稳定需要，也是调适一统化决策体制与差异化地区治理之间矛盾的润滑剂，是在单一制宪法框架下不得已而为之的、对不合理的僵化规定的一种抵制和创新，变通行为的存在有其一定的合理性。
（2）从理性主义视角看，地方政府变通行为是否发生以及通过何种形式发生是基于其成本－收益分析上的理性选择。
政策执行者的意愿和素质、政策的重要性、信息对称性、正负激励强化程度等因素影响着地方政府变通策略的采取。
压力型体制、官员晋升锦标赛体制等关键变量往往被纳入到对变通分析的框架中。
在压力型体制下，不同层级政府之间通过“层层加码”的方式下派任务，到了基层政府层面，往往出现过高的政策目标与过低的组织能力之间的落差，使基层政府难以完成上级任务而畸生出变通的应对策略。
在变通策略使用过程中，往往伴随着权力的非正式化运作现象。
一方面，关系等非正式制度的运作被视为促进工作落实、降低交易成本的方法而被广泛采纳。
组织实际运作方式与组织正式规范的分离，能有效提升组织绩效，获得更多的资源支持。
另一方面，由于信息不对称，下级政府往往通过“造假”“收买”“共谋”等权力的非正式化运作来应对上级政府的检查与考核，以规避政策执行偏离的追责风险。
关于名实分离现象，已有研究取得重要进展的同时，也有不少问题有待进一步探讨。
一方面，周雪光等人的研究立足于中央政府的宏观治理逻辑来讨论政府权力过程的名实分离现象，发现权力配置与运行的名实分离缓解了中央政府层面的权威体制与有效治理之间的矛盾，并指出这组矛盾并未消失，而是转移给了地方政府，但对于地方政府如何来处置这组矛盾并未展开系统详尽的论述。
另一方面，在地方政府变通行为的研究中，尽管压力型体制、晋升锦标赛体制等情境因素已进入研究者视野，但对经验现象的归纳多分散于个案片段中，且多属对单一具体任务执行变通的勾勒。
现实中，地方政府往往要面临多元任务的挑战，多元任务之间有时互相冲突，对此地方政府如何应对变通?
以及在压力型体制、晋升锦标赛体制下地方政府如何调和合法性与合理性之间的矛盾，现有的变通研究没有给出深入的理论分析。
因而，本文将在现有研究的脉络上，试图回应以上几个问题:
一是对地方政府所在的组织环境进行更加细致的分类，即细分为组织内环境与组织外环境，组织外环境（如压力型体制、晋升锦标赛体制）被认为是地方政府在短期内无法改变的、相对稳固的环境，但是地方政府却在重塑组织内环境上有一定的自主性，并在此基础上揭示两者与地方政府行为逻辑的内在关联和互动关系。
二是各级地方政府在权力过程中，都要承担经济建设与法治建设这两项重要的任务，本文将两者纳入分析框架中，更加清晰地勾勒出地方政府所面临的合法性与有效性的困境。
在上述研究的基础上，将深入阐释地方政府权力过程名实分离现象的产生机理。
二、权力过程的“情境-过程”分析框架
权力过程是指政府为了达到权力目的所需执行的一系列互相联系的行动和活动。
权力过程是一个动态过程，因此，传统的“结构－制度”的静态分析不能完全适用于动态描述，而“过程－事件分析”可以克服“结构－制度分析”所固有的一些局限，提供一种对事物过程的连贯与流畅的描述和解释。
但任何“过程－事件”的分析都是嵌入于具体的情境之中，因为不同的制度会刺激出不同的主体行为、发生不同的事件。
政府行为过程最为关键的情境因素则为政治环境，因而，对于政府权力过程的阐释必然要置于具体的制度情境之中。
结合传统的“结构－制度”分析与“过程－事件”分析各自的优势，本文构建了“情境－过程”的分析框架，试图对地方政府名实分离行为的内在逻辑进行深入分析，并对此可能产生的问题进行阐释。
情境－过程分析框架，内含四个基本的分析要素:
组织情境、行动者、过程、结果。
组织情境分为组织外情境、组织内情境，组织外情境是指组织无法控制和更改的外部制度环境;组织内情境是指组织可以有所选择和构建的环境。
本文分析的行动者是指具有理性人特质的地方政府（包括地方党委）及各部门单位。
过程主要是指围绕权力开展的一系列行动和活动。
结果是指经过一系列权力活动后所表现出的较为稳定的状态，在名实分离的权力过程所达到的权力结果往往会与权力目标相偏离。
这四个要素之间相互关联，组织情境不同程度地影响着地方政府及各部门的权力过程和行为方式。
在特定的组织情境下，地方政府会结合具体情境做出理性选择。
组织内情境受组织外环境的影响，同时也受地方政府的构建、组织情境与行动者之间也存在一种互动关系。
三、地方政府权力过程名实分离现象的产生机理
（一）地方软约束与经济硬约束组织外情境下的地方政府行为逻辑
新中国成立以来，中央政府一直面临着“威权体制与有效治理”之间的矛盾，而十一届三中全会确立以经济建设为中心的战略目标，实现了“威权体制与有效治理”之间矛盾的灵巧转化:
在有效性中积累合法性，即在保证政治对经济和社会发展有效作用的前提下，顺势而动，积极推进政治建设和发展，推进民主化进程。
然而，在“有效性中积累合法性”的发展思维，使得经济发展与法治建设之间存在一组内在的张力。
“各种制度规则对组织的要求可能是相互冲突的，或者是相互竞争的，在特定领域内，为了维护组织的权威性，彼此竞争的方案往往被组织所采用”。
结果，当组织为了获得外部的支持和稳定性而把各种不相容的结构要素吸纳到组织中时，组织就会存在结构上的矛盾，这就是制度环境对于组织的非协调约束的来源。
经济发展强调效率与创新，而法治强调更多的则是稳定与可预测性，两者价值上的冲突导致组织行为的非协调性。
对于地方政府而言，这一组张力在两种不同的激励机制下演化为“法律软约束”与“经济硬约束”并存的、非协调的组织外情境。
本文用法律软约束这一概念来描述这样一种状态:
地方政府在公权力行使过程中，因某种原因，法律、法规难以对政府行为起到实质性约束。
一方面，现有的法律、法规对政府行为有一定的约束作用;另一方面，约束力的强弱取决于具体的情境，主要取决于中央政府事前承诺的可置信度，如果地方政府判断中央政府将会严格采取行政约束，那么法律法规对于地方政府的约束力就强，相反，如果地方政府判断中央政府会对其行为默许，那么法律法规对其约束力就相对较弱。
对于地方政府而言，作为组织外情境的法律软约束主要体现在以下几个层面:
第一，相对健全的法律法规体系。
自中共十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，三十多年来，中国的法制建设已取得重大成果。
法制建设在行政领域也取得了较大进展，国家制定了一系列法律、法规，如《行政诉讼法》《行政复议条例》《行政处罚法》《行政监察法》《国家赔偿法》以及行政法规制定程序和国家公务员的一系列规定。
第二，运动式的纠偏机制。
由于中国地域辽阔、地区之间的差异巨大，中央政府向地方政府放权是实现有效治理的重要路径。
而放权不可避免会削弱中央政府对地方政府的控制，从而导致地方政府权力运行失范行为，这又会危及中央政府的权威与合法性。
一方面，运动式的纠偏机制是中央政府维护其自身权威与有效治理的一种重要路径，是常规权力的制约机制;另一方面，运动式的纠偏机制恰恰是对常规治理机制的侵蚀，它意味着对法律稳定性和非人格化官僚体制的破坏。
第三，人格化的责任追究机制。
法治的一个核心原则是良法治国，良法治国又以宪法和法律至上为基础和前提。
在某种意义上，非人格化的违法追究机制是法律刚性的体现。
在中国，地方政府行为的控制与纠偏主体主要是中央政府，而其对地方政府违法的追究却呈现出人格化倾向，即中央政府并非对所有的违法事件进行责任追究。
地方政府的违法行为是否需要追究责任，并不以地方政府对于国家法律与中央政策文本的背离为判断准则，而是取决于事件是否危及中央政府合法性为评价标准。
如果中央政府判断地方政府的偏离行为危及其合法性，即使是有利于地方治理有效性的变通行为也会遭到遏制和打压，甚至惩罚。
正如黄宗智所认为的，中央的政策宣称与其实际意图未必一致，有时中央允许地方偏离和突破其形式上的宣称和立法。
因此，建立在中央政府人格化基础上的违法责任追究机制，削弱了法律对地方政府行为的约束刚性。
相对于法治软约束现象，中国经济管理却呈现出硬约束特征。
经济硬约束可以追溯到中共十一届三中全会，这次会议确立了“以经济建设为中心”的基本路线，提出了20年实现GDP总量翻两番的经济建设目标，这意味着每年GDP增长率至少要达到7.18%。
中共十三大、十五大又分别提出“三步走战略”“新三步走战略”使经济增长计划目标进一步具体化，中共十六大、十七大、十八大继承十五大的“两个一百年”的奋斗目标，坚持发展仍是硬道理，坚持新形势下的“一个中心”的发展思路。
每五年制定一次的国民经济和社会发展规划纲要也一再强调经济保增长的重要性。
由此可见，十一届三中全会以来，中央政府将经济建设作为执政兴国的第一要务，将经济发展速度与其有效治理程度紧密挂钩。
中央政府追求GDP增长速度所形成的压力，通过向地方政府放权、建立以GDP为主的考核机制，释放到地方政府层面。
对于地方政府而言，经济考核的外在压力既成为地方政府行为的一种外在约束，也成为其推动经济增长的一种强大动力。
许多学者认为，以GDP为主的考核机制造就了中国经济三十多年的“增长奇迹”，同时也重塑了各级政府的行为逻辑。
从20世纪80年代开始的地方官员围绕GDP增长而展开的“晋升锦标赛”模式被认为是理解政府激励与增长的关键线索之一。
每级地方政府为在“晋升锦标赛”中胜出，对地区经济指标向下分解、“层层加码”。
由于“晋升锦标赛”有一种“赢者通吃”“零和博弈”的特征，各级地方政府为了获得有限的晋升名额，格外重视地方经济的发展。
中央政府通过对人事权的垄断性，大大调动了地方政府经济建设的积极性。
“有效性积累合法性”的发展思维，暗含了中央政府对于法治建设目标与经济建设目标的不同优先排序，而这种发展逻辑通过不同的考核机制、责任追究机制得到固化和加强。
从考核机制层面看，相比于经济指标考核的刚性，中央政府对地方政府的法治建设目标考核则为一种“软指标”，到中共十八届四中全会才提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。
从责任追究机制层面看，中央政府对于地方政府违法行为的处置有人格化、选择性倾向。
因此，对地方政府而言，当经济发展与法治建设之间出现冲突时，地方政府就处于非协调的制度情境中，由于法律的“软约束”，使经济建设目标优先于法治建设目标，但因中央政府保留事后追究权，地方政府在权力过程的形式上遵从法律约束。
因此，地方政府的这种行为逻辑我们称之为“效率优先、兼顾法治”。
尽管官方从来没有这样正式宣称，但根据我们的长期观察，客观上存在这种现象。
（二）“效率优先，兼顾法治”逻辑下的地方政府组织内环境重塑
组织内情境是行动者的次级组织环境，对行动者的行为有更微观的渗透力。
组织行动者并非只是组织环境的被动接受者，其与组织环境之间有一个互动的过程。
在相对稳定的制度环境中，组织系统内的行动者要改变组织外环境需要相对漫长的过程，而组织行动者通过感知组织外情境的变化，对组织内环境的创造与构建却是有一定的自主权。
组织行动者可以试图调整其组织结构、组织文化、组织运作规则等以适应外部情境的变化，从而实现组织目标。
在这些要素中，组织运作规则是其他情境要素特征的外在体现，且组织运作规则对行动者的影响更为直接。
对于组织规则的一种流行划分是正式制度与非正式制度。
许多学者对正式制度与非正式制度做了定义，虽然这些定义略有不同，但总体而言，正式制度强调外部建构性，对组织成员具有较强约束力，非正式制度强调内生性，对组织成员的约束力较弱，但两者都对组织成员具有约束作用。
正式制度对组织成员的约束力来自于法律法规，具有刚性的约束底线；非正式制度对组成成员的约束力则主要基于人际关系、习俗、道德等软性约束。
根据非正式制度是否与正式制度相容，可分为相容的非正式制度和相悖的非正式制度。
相容的非正式制度能作为正式制度的不足起补充作用，相悖的非正式制度会破坏正式制度的合法性。
从周雪光等人的研究中可以看到，政府权力过程的名与实的分离与转化往往嵌入在正式制度与非正式制度当中。
名实分离现象往往是在不破坏现有制度情境下，组织行为者对变化的外部环境的一种适应和组织行为的调整过程。
但当名实分离的程度足够大时，名实现象之间会发生转化，进而推动非正式的行为规则转变为正式的行为规则。
在法律软约束与经济硬约束非均衡双重约束的组织外情境下，地方政府非正式制度与正式制度之间呈现出一种主次错位融合的关系，即非正式制度对正式制度的局限功能进行补充，两者呈现一种融合关系。
但如果非正式制度受到过度的运用，并不断挤占正式制度运作空间，会导到主次颠倒的关系。
一方面，非正式制度具有灵活性强、降低交易费用、提高组织运行效率等优点，地方政府在GDP考核与晋升压力下，非正式的权力运作广泛存在于地方政府权力过程。
不少学者通过对乡镇政府的权力过程进行研究，发现关系等非正式权力在基层治理中彰显出较大的活力。
在市县、省级地方政府权力过程中，同样存在以关系为基础的非正式制度不断挤占正式制度的运作空间的倾向。
另一方面，地方政府内部过多的运用非正式制度，会导致权力过程的人格化倾向，进而降低组织的制度化程度，使权力运行得不到刚性制约。
从长远来看，地方政府权力行使过程中，过度依赖于非正式制度，会出现非正式制度部分甚至完全架空正式制度的局面，使正式制度的功能退化，进而影响正式制度的合法性。
这与中央政府的“有效性积累合法性”的目标有所偏离，与法治政府构建的目标也相去甚远。
非正式制度与正式制度错位融合情境的产生主要源于以下几个要素:
第一，正式制度的结构脆性与功能障碍。
组织规范体系的自相矛盾问题概括为规范结构脆性，即指规范的品质不好，或不同规范之间存在矛盾，而使规范系统带病运行，不能发挥功能。
同样，在地方政府权力过程中，非正式制度过度挤占正式制度的地位，甚至替代正式制度成为组织运行的规则，这一现象表明正式制度自身存在结构脆性与功能障碍。
比如，企业工业用地的审批流程十分复杂，其中涉及国土、环保、住建、规划、卫生、气象等多个部门。
按照杭州市工业用地的常规审批流程，从企业提交用地申请至开工建设约需480天。
对于重大投资项目，无论是企业还是政府都有快速实现项目立项的动力，但限于法律规定的审批流程的约束，地方政府不得不在流程之外寻求变通方案，如重大投资项目“先上马，后审批”，通过领导“批条子”“打招呼”等非正式制度的方式加以变通。
繁琐的程序控权设计与效率导向的组织运作之间存在矛盾，在外呈现为正式制度的结构脆性与功能障碍。
第二，集权而又缺乏制约的横向权力结构。
一方面，在经济锦标赛体制下，政府行为逻辑呈现出经济发展优先的特征，经济发展又依赖于政府部门运行效率的提升，集权的权力结构又是提升运行效率的一种路径。
而分权的逻辑是将权力分离，使它们之间既相互依赖，又相互制约。
尽管分权能有效制约权力滥用，但在某种程度上也会因相互掣肘而削减权力运行的效率。
正如伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）曾指出的，“（美国）联邦政府从目前组成情况来看，由于权力分散，所以没有力量;由于权威太多，所以行动不够敏捷;由于程序繁多，所以运转不灵;由于职责不清，领导不力，所以效率不高”。
在锦标赛体制下，集权化的权力结构与经济效率导向的运行目标之间互相匹配，成为地方政府青睐的策略选择。
另一方面，集权的权力结构在缺乏制约的情境下，通常会诱导权力的非法治化运作。
地方政府的权力主要集中于“一把手”，同时地方人大在决策中虽具有审议权，但却很难发挥实质的制约作用。
因为现有法律体系缺乏关于合作决策权结构与运行的完备制度基础，党和人大权力的界定与互动在一定程度上有赖于领导人个人的因素，各决策权力主体间重职能分工、轻权力制约，权力结构因缺乏主体间有效的制约而难以达到持续的平衡。
在地方政府层面，权力因缺乏制约为正式权力的非正式化运作提供了重要支撑。
第三，组织行为角色与非组织行为角色的混同使用。
角色冲突是组织理论的一个重要概念，指一个人同时接受两个或多个不一致甚至相反期望的行为角色。
行动者在组织中往往同时扮演组织行为角色与非组织行为角色。
前者指正式规则约束下，参与者积极利用已有的组织资源为实现组织目标而服务的行为角色;后者指参与者利用非正式规则的影响，通过组织外的资源来实现组织目标，但同时参与者也关注外界利益和个人安排。
一方面，非组织行为角色有助于解决组织行为角色难以处理的问题，并实现组织目标;另一方面，非组织行为角色功能的过分凸显，使政府的权力过程嵌入过多的情感、人际关系等人格化因素，导致组织成员屡屡突破组织内部的正式规则。
在法律软约束与经济硬约束情境下，地方政府的主要领导者在压力型考核与锦标赛体制下，往往借助其个人的职务权威来协调各个部门的关系，在资源的配置和调用方面发挥更大的作用，而个体领导也会自觉或不自觉地借机树立自己的权威，而树立权威的常用手段就是频繁地使用非正式规则，扮演非组织角色来增强个人的重要性。
在地方政府层面，集权而又缺乏制约的权力结构，为“一把手”提升个人权威提供了可能性。
在地方政府的权力过程中，非正式规则作为对正式制度的补充，对于地方政府组织目标的实现有积极的意义。
但过度的非正式制度嵌入正式制度中，会导致正式权力的非正式化运作成为一种常态，进而削弱正式规则的合法性。
而非正式制度与正式制度的错位融合情境的形成，一方面，受法律软约束与经济硬约束的组织外情境的影响;另一方面，也是地方政府组织在竞争中实现自我利益的现实选择。
正式制度的结构脆性与功能障碍、集权而又缺乏制约的地方政府权力结构、组织行为角色与非组织行为角色的混同使用，这几个关键要素彼此关联，共同形成了正式制度与非正式制度错位融合的局面。
（三）地方政府权力过程名实分离的行为策略
从组织学的视角看，行为是组织成员与环境交互作用的结果。
地方政府的行为逻辑内生于其所处的制度环境，是地方政府基于组织内外部情境进行理性分析与判断后做出的现实选择。
地方政府，权力过程名实分离策略的运用是“效率优先、兼顾法治”行为逻辑下的产物。
第一，在法律软约束与经济硬约束并存情境下，当经济建设目标与法治建设目标存在矛盾时，地方政府的目标排序是经济目标优先于法治目标。
在正常情况下，地方政府的有违法治的行为如果具有绩效合理性，且没有威胁到中央政府的合法性和权威，就有可能被默许。
第二，对地方政府而言，更为关键的问题是了解中央政府对其违反法治行为的容忍和默许边界。
地方的违规行为有可能是制度创新的开始，地方政府官员作为利用政治组织实现经济功能的政治企业家，将努力通过追逐潜在制度收益来发展本地经济和显示政绩，总是力图把制度创新的空间推进到中央授权或默许的极限值上。
第三，相比于公然违法，名实分离的违法行为更具隐蔽性。
法律软约束并不代表法律毫无约束力，因为中央政府保留的事后追究权可以随时矫正地方政府权力运行的非法治化现象。
正常机制下的考核、监督与非正常机制下的运动式纠偏都对地方政府的非法治化行为具有威慑力。
而名实分离的权力过程因其名义上遵照正式规则运行，形式上具有合法律性，能有效规避事实上的违法风险。
第四，正式制度与非正式制度主次错位的组织内情境为名实分离行为提供了制度依托。
从现有行政程序看，其自身存在结构脆性的问题，如程序规则之间呈现碎片化、缺乏内在的逻辑关联;分散立法构建的特别程序规则仅仅适用于某个部门、某一地方、某类行政行为，从而导致程序规则的适用性差、不同程序条文之间重叠交叉等。
在经济硬指标的情境下，程序规则的结构脆性严重阻碍地方政府效率价值的实现，因此在实际操作层面寻求更有效率的运作规则，具有合理性。
此外，集权而又缺乏制约的权力结构、组织与非组织行为角色的灵活运用都为地方政府的实现效率价值提供了支持。
对于地方政府而言，在权力运行规范体系存在结构脆性的情况下，推动经济快速发展与保证权力规范运行之间往往存在矛盾。
而名实分离的权力过程因其具有形式上的合法律性与实质上的合理性，成为地方政府处理有效性与合法性矛盾的一种策略。
（四）风险与效益并存的行为结果
行政合法性与行政合理性是政府行政行为的两大基本准则，也是政府行为追求的两个基本目标。
在法治社会，合法性原则应该是主要原则，合理性原则是补充原则，合理性原则必须以合法性原则为前提，合理应是合法范围内的合理。
为了调和中央政府转嫁的有效性与合法性的矛盾，地方政府采用权力过程名实分离的策略只是在局部形成了“合理性与合法性”的短暂均衡。
从合理性层面看，由于地方政府内外部组织情境的非协调约束，多元价值之间、目标与手段之间都存在矛盾，名实分离的权力过程事实上是处理效率与法治之间冲突的有效路径。
在形式上遵从法治原则有助于维护法律的权威，在实质上遵从效率原则有助于治理的有效性的积累。
但正如陈振明所指出的，名实分离的地方政府变通行为可归结为三
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