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海盗罪的国际法规制
海盗罪的国际法规制
黄立，何田田
摘要：
为了打击海盗行为，16世纪以后，西方各国逐渐形成了关于海盗罪的国际习惯法体系。
进入20世纪，国际社会开始致力于将海盗习惯法的法典化。
《尼翁协定》及《尼翁补充协定》是前期的主要成果。
二战结束后，国际社会制定了《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》，对海盗罪的定义、构成要件及执法权限等作出了明确规定。
上世纪80年代后，国际海事组织又制定了《制止危及海上航行安全非法行为公约》、《关于海盗和海上暴力行为的示范国内法》等富于操作性的法律文件。
关键词：
海盗罪；国际犯罪；国际公约
自从有海上贸易，就出现了以抢劫商船财物为生的海盗。
一般认为，海盗的兴衰主要经历了四个时期：
古希腊罗马时期、中世纪海盗兴盛期、大航海时期和20世纪80年代以来的现代海盗时期。
出于对海盗犯罪的切肤之痛，以海洋文明为依托的西方国家有很多学者对海盗罪进行了深入研究，形成了一定的规模和深度。
我国学者对海盗罪的研究起步较晚，目前似无专著面世。
论文也只有少数几位研究者对国际海洋法有关条款的介绍，缺乏全面梳理、分析、评价海盗罪在国际法中从无到有、从简到多、从理论到法律的发展过程的文章。
本文试图弥补这一研究不足，以期有助于对海盗行为和海盗罪的认识和惩治。
一、20世纪以前的法律规定
海盗罪是一种公认的古老的国际犯罪。
为了惩治海盗行为，西方各国尤其是受害国陆续制定大量的相关法律，逐渐形成了关于海盗罪的国际习惯法体系。
古代欧洲海盗在克里特、雅典和罗德岛横行，罗德岛人最早就把海盗纳入他们的海洋法。
中世纪时，海盗成为国家间贸易的障碍，于是德国北部的城市和活跃于尼德兰、比利时、卢森堡、英国和波罗的海的德国商人组成了汉莎同盟以互通信息。
随后一些国家纷纷建立海军部法庭并制定海洋法以打击海盗犯罪。
最早对海盗行为进行立法的是1536年英国的《海上犯罪法》。
英国曾一度建立海事法院专门负责处理海事问题。
不久以后，英国更主张将此管辖权扩张到外国海盗对外国人的劫掠行为。
英国扩大管辖权的行为对其他国家具有示范作用，其他国家群起效仿。
法国、美国等国纷纷将有关海盗的法律规范加以系统化，成为其国内法的重要部分。
虽然国际社会普遍承认制止海盗行为是为了保护全人类的利益，但关于海盗的定义在很长一段时期内却不一致。
由于海盗杀人越货、肆无忌惮，所有在海上活动的国家都饱受其威胁；加之海盗来无影、去无踪，如果仅仅依赖船旗国的管辖，根本无法加以有效打击，因此，国际社会只得将海盗交付各国按照普遍管辖的原则加以打击。
1664年，英国人詹金斯首次提出“海盗是全人类的公敌”的概念。
17世纪，国际习惯法开始在将海盗作为国际问题处理的前提下，对海盗行为加以定义：
一艘私有船只在公海上以劫夺为目的，对另一艘船所作的任何XX的暴力行为。
虽然这一见解在当时没有得到广泛接受，但经过长期、多次国家之间的紧密合作以后，普遍管辖原则逐渐成为国际社会惩治海盗犯罪的共识。
二、《尼翁协定》及《尼翁补充协定》
进入20世纪以后，国际社会开始致力于将海盗习惯法的法典化。
第一次世界大战期间，德国的水面战舰和潜水艇常常有恃无恐地在英吉利海峡炫耀武力，不加任何警告就向各国商船发动攻击。
为此，在1921年到1922年的华盛顿国际会议上，有代表提出了一项《国际法》草案，要求将上述行为定性为海盗行为，无论哪个国家的法院都有权追究其责任。
然而，这一草案未能获得通过。
1926年1月，国际联盟下属的一个专门委员会“国际法逐渐编纂专家委员会”（CommitteeofExpertsfortheProgressiveCodificationofInternationalLaw）的分会（Sub-Committee）提出了一份《制止海盗行为草案》（DraftProvisionfortheSuppressionofPiracy）。
该草案主张海盗行为是指在公海上为私人目的所为的劫掠或对人的非法行为，因此，排除了领海内及为政治目的的行为。
此外，草案也承认未悬旗的船舶、叛变后的军舰及未经承认的叛乱团体都可以成为海盗行为的主体。
这些主张大都为后来关于海盗罪的国际公约所吸收。
然而，该草案虽然较以往的国际习惯法明确，但由于它的若干条文引起了各国的争议，导致各国未能普遍接受其主张。
例如条文中规定对海盗的紧追可以持续至他国领海内以及海盗可以由实施逮捕的军舰指挥官自行审判等，这些都没能获得各国的普遍接受。
国际联盟试图将关于海盗的国际习惯法加以法典化的努力也因此而终止。
国际社会这种优柔寡断的作法，为肆意袭击他国商船的海盗行为大开了方便之门。
虽然国际联盟的努力未能成功，但有关海盗问题的研究并未就此结束。
哈佛法学院组织一个委员会就有关海盗的国际法继续展开研究，研究的成果于1932年出版，即为著名的《哈佛海盗行为研究草案》（HarvardResearchinInternationalLawDraftConventiononPiracy）。
该草案的理论基础在于并非将海盗行为当成国际法下的犯罪行为，而是各国对于海盗行为可以加以逮捕、审判及处罚的一种特别管辖权。
纵然一国国内法没有海盗行为的规定，该国也必须依照规定逮捕海盗。
该草案的另一重点为海盗行为的地点限定在任何国家管辖范围之外，将基于公共目的而对人或物的不正当攻击行为排除在外。
同时，该草案也延续了国际联盟《制止海盗行为草案》的主张，将对海盗的紧追行动延续至他国领海内，但是必须取得该主权国的同意。
另外，该草案首次将飞机的攻击包含在海盗行为的概念中，这显示当时就考虑到海盗行为在将来很可能会发展到以飞机作为犯罪工具或攻击目标。
《哈佛海盗行为研究草案》为20年后联合国国际法委员会的研究奠定了基础。
1936年西班牙内战爆发后，英、法等27个欧洲国家宣布对西班牙实行不干涉政策，它们为防止向西班牙输送武器而派出海军在西班牙海岸巡逻和封锁。
意大利潜艇乘机在地中海接连袭击开往西班牙港口的别国商船，致使英、法、前苏联及斯堪的纳维亚各国的大量商船葬身海底。
针对意大利破坏地中海航行与贸易安全的侵略行为，英、法于8月底共同邀请德、意、希、土、苏、南等国开会讨论同“不明国籍”的潜水艇作斗争的问题。
德、意拒绝参加。
1937年9月14日，英、法、前苏联等9国的代表在瑞士小城尼翁签订了著名的《尼翁协定》（NyonAgreement），其主要目的在于保护不属于西班牙内战任何一方的商船在地中海不受潜艇袭击。
①9月17日又在日内瓦签署了《尼翁补充协定》。
《尼翁协定》称潜水艇攻击商船的行为是“违反最起码的人道要求而应正当地被视为海盗的行为”，并明确规定：
任何潜艇违反1930年4月22日在伦敦签订的《限制和裁减海军军备国际条约》第四部分的规定，即构成海盗行为；即使海战法规受到遵守，也决不容许西班牙纷争的任何一方行使交战权利或干涉商船在公海上航行的权利。
《尼翁协定》规定，要共同保护西班牙战争交战方以外的任何一个国家的船只不受侵害，坚决反对用潜艇或飞机袭击商船。
对在地中海攻击不属于西班牙任何纷争一方的船舶的潜水艇，缔约国海军应予以反击并在可能情况下予以消灭。
缔约各国还明确了各自的义务，各国都要加强保卫自己的领水领海，公海则由英、法舰队游弋巡航。
《尼翁补充协定》更进一步明确规定本协定扩大适用于水面船舰和航空器对商船的袭击。
这样就全面地确定潜艇、飞机、水面船舰袭击商船的行为均当视为海盗行为。
值得一提的是，不论是当时的国际法理论还是习惯国际法规则，通常都将海盗罪的主体限定为出于私人目的而在公海上实施抢掠行为的私人，不包括军航、政府船舶和航空器。
《尼翁协定》首次将潜水艇指挥员和其他官兵听从上级命令在公海的残暴行为也视为海盗行为，从而扩大了海盗罪犯罪主体的范围。
虽然这一规定在当时有其积极意义，而且一些国际法学者也认为这种主体的扩大是“有道理的”，②不过《尼翁协定》的这一规定并没有得到国际社会的广泛认可，后来的有关国际公约也没有沿用这一主张。
《尼翁协议》及《尼翁补充协定》的签订基本上杜绝了发生在地中海对商船的海盗式袭击。
《尼翁协定》是世界上最早的关于海盗犯罪的国际刑事立法。
通过这一协定，海盗罪以国际条约的方式被确定为国际罪行的一种。
三、《日内瓦公海公约》及《联合国海洋法公约》
二战结束后，国际社会的视线再一次从战争转向了海盗犯罪，海洋法的编纂被提上了国际法委员会的议事日程。
1958年，第一次联合国海洋法会议审议通过了《日内瓦公海公约》（GenevaConventionOnTheHighSeas）。
该公约第14条到第21条对海盗罪的认定及惩治做出了明确规定。
《日内瓦公海公约》在要求各国应尽量合作取缔海盗行为的基础上，对海盗给予了明确的定义：
海盗是指私有船舶或私有航空器的航员或乘客，为了私人的目的，对公海上另一船舶或航空器或其上的人或财物、不属任何国家管辖之处所内的船舶、航空器、人或财物所实施的任何不法的强暴行为、扣留行为或任何掠夺行为。
《日内瓦公海公约》在历史上第一次对海盗行为进行了界定，为司法实践提供了参考依据。
它还要求所有签字国加紧抑制和消灭海上劫掠。
这对国际社会控制和打击海盗行为起到了十分重要的作用。
著名国际刑法学者巴西奥尼认为，1958年《日内瓦公海公约》有关海盗行为的规定，反映了当时国际社会对于海盗罪的性质和范围的协商一致，也反映了关于海盗问题的习惯国际法。
③不过也有一些国家对该公约提出了质疑。
前苏联和一些东欧国家对公约中关于海盗罪的定义提出保留。
他们认为《公海公约》对海盗罪的规定，不仅回避了1937年《尼翁协定》关于海盗罪的认定原则，而且没有包括他们所说的“国家海盗行为”。
④但是他们的意见没有成为国际法的主流观点。
为适应国际形势的发展，联合国在1960年召开了第二届海洋法大会。
但由于种种原因，这次会议没有达成任何协议。
1973年联合国召开第三届海洋法会议，历时9年。
这次会议最后达成1982年《联合国海洋法公约》该公约也成为了海洋领域的根本国际法。
其中从第100条到第107条关于海盗行为的规定，基本沿用了《日内瓦公海公约》。
《联合国海洋法公约》第101条采取列举的方式对海盗行为进行了定义：
“下列行为中的任何行为构成海盗行为：
1．私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：
（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；
（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；
2．明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；
3．教唆或故意便利
（1）或
（2）项所述行为的任何行为。
”
结合以往的国际习惯法和海洋法基本理论，可以从以下几方面理解这一定义：
海盗罪的犯罪对象是另一船舶或飞机，或在其上的人或财物。
如果是在同一船舶或飞机内实施的不法行为，如船员抢劫乘客，乘客之间的抢劫、掠夺行为，船员或乘客实施暴动、劫持船舶等行为，均不构成海盗罪。
海盗罪的犯罪主体是自然人，包括私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客。
作为例外情况，根据《联合国海洋法公约》第102条的规定，已发生叛变的军舰、政府船舶或政府飞机上的船员或机组成员，控制该船舶或飞机而从事海盗行为的，也可以成为海盗罪的犯罪主体。
若一国的军航、政府船舶、政府飞机违反国际法对其他船舶、飞机实施暴力、扣留或掠夺行为，不构成海盗罪，只能要求该国依其国内法对有关人员进行惩处。
海盗罪的犯罪主观方面表现为故意，一般认为包含“明知”和“自愿”两方面含义。
行为人在主观上必须“明知”其所在的船舶或飞机已经成为从事海盗活动的船舶或飞机的事实。
如果行为人根本不知道这一事实，当然不构成国际法上的海盗罪。
同时行为人还必须是“自愿”参加海盗活动。
如果行为人是被迫参加的，也不构成海盗罪。
海盗罪的犯罪目的是出于私人目的意图抢劫、扣留和掠夺财物。
私人目的是相对于政治目的而言的，主要体现为意图抢劫和掠夺另一船只或飞机上的财物。
⑤如果出于政治目的，执行政府或某一政治团体的命令而实施的抢劫、扣留和掠夺财物等行为，不构成海盗罪。
海盗罪的客观方面具体表现在：
（1）行为人对另一船舶或飞机，或在其上的人或财物实施了任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为。
根据《公约》第101条第2款、第3款的规定，海盗行为也包括事先无通谋的海盗共犯以及海盗教唆、帮助行为。
（2）海盗行为发生在公海上或在任何国家管辖范围以外的区域。
按照公约规定，公海不包括国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域；公海对所有国家开放，极地也如此，不属于任何国家管辖。
如果海盗行为不是发生在公海或无管辖区内，而是发生在主权国家的领海内，则属于该国的国内法管辖，不构成国际刑法上的海盗罪。
《联合国海洋法公约》还对海盗罪的执法权限做出了规定：
赋予每个国家均可扣押海盗船舶或飞机或为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶或飞机，和逮捕船上或机上人员并扣押船上或机上财物的权力；赋予对被扣押的船舶或飞机及被逮捕的海盗，扣押国的法院可判定应处的刑罚，并可决定对船舶、飞机或财产所应采取的行动（但受善意第三者的权利的限制）的权力。
同时，《联合国海洋法公约》也规定只有军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权扣押的船舶或飞机，才可以实施由于发生海盗行为而进行的扣押；并且如果扣押涉有海盗行为嫌疑的船舶或飞机并无足够的理由，扣押国应向船舶或飞机所属的国家负担因扣押而造成的任何损失或损害的赔偿责任。
与《日内瓦公海公约》相一致，《联合国海洋法公约》对海盗行为进行了严格的界定，明确了各种具体的海盗行为的表现形式。
这既有利于各国打击海盗的行动，也有可能使新形势下的某些海盗行为被排除在《联合国海洋法公约》的规定之外，无法适应普遍管辖原则，从而逃避法律追究。
因此，也有论者呼吁放宽对海盗罪构成要件的限制，如海盗罪的犯罪主体不仅限于私人船舶或私人飞机的船员、机组人员或乘客，无论是谁，只要是在船上使用武力实施犯罪行为，或者帮助犯罪行为，都认为是海盗罪；犯罪地点不仅包括在公海上，也包括在某个港口区域，即在领海内、船舶等待进港或通过海峡时发生的抢劫、袭击以及谋杀行为，都应认定为海盗罪；犯罪对象不仅限于另一船舶或飞机及其人员、物资，无论是登上本船，还是登上他船，犯罪行为无论是处于预备阶段，还是进入实施阶段，都不影响海盗罪的构成；犯罪主观方面不仅限于私人目的，还包括政治要求。
⑥
四、《罗马公约》及其他国际法律
上述《联合国海洋法公约》中有关海盗罪的规定都与国际海事组织（InternationalMaritimeOrganization，以下简称IMO）的工作紧密相关。
为了落实这些法律规定，IMO于1992年10月协助国际海事局（ICC-IMB）在马来西亚首都吉隆坡成立了海盗报告中心（TheIMBPiracyReportingCenter），并于1988年制定了《制止危及海上航行安全非法行为公约》（又称为《罗马公约》）。
订立《罗马公约》的目的在于与一切海上恐怖行为及危及海上航行安全的非法行为做斗争。
因此，与《海洋法公约》将海盗行为地限定在公海上不同，《罗马公约》在表述上着重强调了海盗行为地包括缔约国的领海。
《罗马公约》同时也要求各缔约国遵守一些指导原则以减轻被扣留帮助调查海盗犯罪的受害船舶的负担，提高各相关国家的合作水平以制止海盗及迅速地解决引渡问题。
然而，《罗马公约》也在两方面限制了各缔约国在处理列举的非法行为方面的权力。
第一，《罗马公约》各缔约国无权拦截和检查被怀疑在另一国领海内从事海盗活动或恐怖活动的船舶；第二，与任何国家在公海上都有权扣押海盗船舶的传统权力不同，《罗马公约》缔约国必须与该种非法行为有某种直接的联系才能在其领海内扣押该海盗船舶。
除了《罗马公约》，根据《联合国海洋法公约》第100条规定的各国合作制止海盗行为的义务，IMO还通过了一系列决议，其中包括在1993年IMO大会上通过的关于防止和制止海盗和武装抢劫船舶措施的第A.738（18）号决议。
该决议敦促各国政府向以其为船旗国的登记船舶建议避免海盗袭击的预防措施，及在发生袭击时应采取的措施；特别应包括及时向最近的或其他适当的救助协调中心报告，并在可能时向沿海国以及有关船旗国报告任何此种袭击或袭击未遂事件；并与邻国建立和保持密切联系，以便利逮捕实施海盗袭击的所有人并将其定罪。
IMO还根据该决议拟订了一项打击海盗行为的综合战略。
具体内容为编制和分发定期统计报告，举办海盗行为讨论会并向遭受海盗行为的地区派去实地评估团，制订调查与起诉海盗罪的业务守则等。
为了使《联合国海洋法公约》和《罗马公约》适用于各国的国内法，特别是适用于那些还没有加入公约的国家，以促请各国立法机构尽快制定相关法律，加大对海盗等危害海上安全行为的打击力度，1998年开始，国际海事组织（IMO）与国际刑警组织（INTERPOL）、国际商会国际海事局（ICC-IMB）、联合国法律事务办公室海洋事务和海洋法部（UNOLA/DOALOS）等九个组织的代表进行了认真细致的商讨研究，于2001年制定了《关于海盗和海上暴力行为的示范国内法》。
⑦该示范法借助其它公约、法律的规定，采取列举的方法对“海盗”进行了定义；从11个方面归纳了“海上暴力”的基本内容，并规定了有些合理的行为不构成海盗和海上暴力。
规定了对海盗提起公诉的管辖权、对罪犯的引渡问题；规定了对个人和有法律人格的实体的惩罚措施。
其中对个人的惩罚措施包括归还和没收财产、有期徒刑和罚金、其它可能施加的惩罚，对实体的惩罚措施包括没收和归还财产、罚金、其它可能施加的惩罚；还规定了海盗事件报告制度，并要求国家有关机构在收到报告后应毫无迟延地按照要求的格式将事故报告给国际海事组织（IMO）和国际刑警组织（INTERPOL）。
2002年12月，国际海事组织（IMO）在伦敦召开了海上保安外交大会，会议通过了对《1974年安全公约》的一系列修正案，其中最具深远影响的是《国际船舶和港口设施保安规则》（简称ISPS规则）。
该规则A部分强制性规定了政府、港口当局和航运公司有关保安的详细要求，B部分以非强制性方式规定了一系列关于如何满足以上强制性要求的指南。
该规则规定了政府、政府部门、地方主管机关、航运业和港口业的合作框架以发现保安威胁并采取预防措施，防止发生影响船舶或用于国际贸易的港口设施的保安事故。
该规则已于2004年7月1日生效。
近年来，索马里海盗十分猖獗，给国际社会带来了很大的灾难和困扰。
在各方面的呼吁下，联合国安全理事会对此给予了高度重视，仅仅在2008年就连续通过了4个有关打击索马里海盗的决议：
2008年6月2日通过的“第1816（2008）号决议”、2008年10月21日通过的第1838（2008）号决议、2008年12月2日通过的第1846（2008）号决议，以及2008年12月16日通过的第1851（2008）号决议。
这些决议为国际社会联合打击和惩治索马里海盗提供了及时和必要的依据。
除了上述国际层面的法律规制和联合国有关决议外，各国国内法一般也都有关于海盗罪的规定，只不过立法形式有所不同。
有的在刑法典中规定，有的在特别法中规定；有的把海盗罪的范围划得很宽，有的则把海盗罪限制在较窄的范围内；有的把国际法上的海盗罪和国内法上的海盗罪分开规定，多数国家则是不加区分地规定为一个海盗罪。
在具体的构成要件上，国内法中的海盗罪通常比国际法上的海盗罪包括的范围要广，没有公海、犯罪主体、船舶种类及行为人的特定目的等方面的限制。
我国现行法律中暂时没有对海盗罪的明确规定。
笔者认为亟待增加。
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