窦心浩浅议日本国立大学法人的中期评估.docx
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窦心浩浅议日本国立大学法人的中期评估
浅议日本国立大学法人的中期评估
窦心浩
摘要：
日本国立大学的法人化改革是日本高等教育史上的一次重大变革，其核心之一就是每六年一次对国立大学法人进行的中期评估。
中期评估涉及到大学的教育、研究、教务、财务等方方面面，因此直接影响着国立大学法人的发展。
本文主要介绍中期评估的内容、方法、过程以及初步的结果，并对中期评估中所存在的问题进行具体的分析。
关键词：
国立大学法人化；中期评估
日本的国立大学法人化曾经在我国高等教育研究界引起热议，但在正式实施五年后的今天，随着法人化改革的尘埃落定，这一话题逐渐淡出了我们的视野。
然而，作为日本高等教育体制中一次重大的制度变革，国立大学法人化所带来的许多问题无法在法人化当初一一预见，其得失是需要时间来检验的。
因此，对国立大学法人的事后评估的重要性就凸现出来了。
2005年以来，针对国立大学法人的运营状况，相关组织根据《国立大学法人法》的规定相继进行了各年度的评估和中期目标实现状况的暂定评估。
由于有关国立大学法人中期目标实现状况的评估（简称“中期评估”）将直接影响到国立大学法人的预算和大学的社会声誉，因此在目前为止的一系列评估中，中期评估的暂定评估①（简称“中期暂定评估”）占据着非常重要的位置，受到了社会各界的广泛关注。
大学评估在很大程度上是大学与评估机构之间的一次博弈行为。
大学希望通过评估，提高或保持自身的社会声誉，因此会尽量突出已取得的成绩，掩盖存在的问题。
而评估机构则希望按照一定的标准，通过肯定大学所取得的成绩，以及找出其不足之处来监督大学的正常运营，推动大学的进一步发展。
基于上述观点，笔者认为，如何妥善地实施评估对于政府和大学来说都是一项非常重要的工作。
本文将以中期评估的制度设计和中期暂定评估的结果为中心，对日本国立大学法人的中期评估的特点进行初步的考察，探索大学评估的问题所在。
本文主要由四个部分构成。
首先，简要地介绍国立大学法人化的制度设计和中期评估的意义。
其次，分析中期评估的构造、内容和实施方法。
第三，考察中期暂定评估结果的总体状况。
第四，对不同大学中期暂定评估的结果进行比较研究。
1．国立大学法人化的制度设计与中期评估
2004年4月，根据《国立大学法人法》的相关规定，日本的87所国立大学正式获得了法人资格，即所谓的国立大学法人。
在日本长达130年的国立大学发展史上，国立大学法人化可以被视为最重要的变革之一。
自第一所国立大学——东京大学诞生以来，日本的国立大学一直隶属于文部省②（2000年之后改称文部科学省）管辖，其地位相当于文部省内的一个下属机构。
作为政府机关的一部分，国立大学的经费全部来自政府的财政预算，学生交纳的学杂费以及附属医院的收入等都必须如数上缴政府，纳入“国立学校特别会计”后由文部省统一分配。
同时，大学不具备独立的行政权和财政权，其经营管理受文部省的领导，大学教师和校内行政人员具有国家公务员的身份。
与私立大学相比，在政府稳定的财政资助下，国立大学拥有较为充裕的经费，因此教学和科研方面的水平相对较高，并在维护社会公平方面发挥着不可取代的作用。
但是，在全球化与知识社会迅速发展的影响下，近年来大学所处的社会经济环境正在发生急速的变化，国立大学在教学科研等方面的“高投入、低产出”问题备受指责[1]。
随着90年代初泡沫经济的崩溃，日本经济陷入了长期低迷。
在财政赤字不断增加的情况下,日本政府为了平衡预算，避开国民的批判，急于改革行政体制，缩减政府开支。
在等级制度森严的日本政府内部，文部科学省的地位相对较低，同时教育对社会的影响不会在短期内有明显的体现，因而教育行政改革首当其冲。
在这一大背景之下，1996年以后国立大学的法人化被提上了议事日程。
在日本,僵化的管理模式和竞争性的缺乏一直被视为阻碍国立大学发展的主要原因,因此赋予国立大学更多的自主权，同时引入市场竞争机制，推动国立大学办学效率和科研水平的提高，就成为了日本政府和民间团体的共识。
因而对于政府内占主导地位的财务省来说,减少国立大学的巨额财政预算，取消国立大学教职员的公务员身份，能够取得事半功倍的效果。
在政府下属机构的独立行政法人化改革的大潮中,文部省于1999年公开宣布对国立大学的独立行政法人化进行协商。
2002年《国立大学法人法》获得国会通过，国立大学的法人化完成了其制度层面上的设计。
作为日本政府行政改革的一个重要环节，国立大学法人化的核心在于改变国立大学的管理制度、人事制度和财政制度。
国立大学法人化究其实质是一次拟制市场化改革，虽然法人化后的国立大学引入市场机制在经营管理方面获得了很大的自主权，但为了保障国立大学继续发挥其各项社会功能,中央政府仍然以政府拨款（运营费交付金）的形式对国立大学提供财政资助。
由于其主要运营经费依旧来自政府的财政拨款，因此政府仍然需要对经费的使用有所监督。
从形式上看，国立大学已不再是政府的一个下属机构，国立大学与文部科学省的关系已经由过去的上下级关系变为委托人与代理人之间的关系，也就是说，文部科学省代表政府与各个国立大学法人分别订立合同，国立大学通过完成合同所规定的具体任务，来获得委托方——文部科学省所提供的资金。
在规定的合同期内，政府作为委托人将资助金额、资助形式与代理人——国立大学法人对合同的履行情况直接挂钩，从而督促国立大学法人按要求完成合同。
但是，与一般的市场不同，在大多数情况下，作为委托方的政府并非接受国立大学的各项服务的直接消费者，因此无法通过市场交换行为来影响或制约国立大学法人的行动。
基于上述考量，政府不得不通过评估的方式来对国立大学法人实施监督，在《国立大学法人法》中明确规定国立大学法人必须接受由文部科学省指定的评估机构对其进行的评估。
根据《国立大学法人法》以及《国立大学法人法施行规则》的相关条款,国立大学法人的评估分为每年进行的业务成绩评估和中期计划结束后实施的中期目标期间业务成绩评估这两个部分。
具体的评估工作由国立大学法人评价委员会负责实施，该委员会是由文部科学省根据《国立大学法人法》中的相关规定，为了对国立大学法人等进行评估而在2003年设置的，委员主要是与大学有较深联系的高等教育界人士及社会各界人士。
由于中期评估中有关教育研究领域的评估需要从专业的角度出发进行细致的分析，因此由国立大学评价委员会委托大学评价·学位授予机构实施[2]。
与只针对管理运营方面的事务性工作的年度业务成绩评估相比，中期评估还包含对教学科研工作的评估，并且其结果将影响到各国立大学法人下一个中期计划期（6年）所获的运营费交付金的金额，因而对各国立大学法人来说后者显得尤为重要。
2．国立大学法人中期评估的内容与方法
评估必然需要一定的标准，但由于各个大学在学生规模、学科设置、社会声望等诸多方面都存在着巨大的差异，因而在国立大学法人化的制度设计中，对中期评估的标准分别预设了不同的标准。
《国立大学法人法》规定，“文部科学大臣制定六年期间国立大学法人等在业务运营方面所需实现的目标——中期目标”。
这一中期目标相当于政府与大学签订的合同，实质上就是中期评估的标准。
中期目标的内容包括教育研究质量的提高、业务运营的改善及高效化、财务内容的改善、对教育研究以及组织运营状况进行自我检查和评估并提供相关信息、其他关于业务运营的重要事项等五个方面。
值得注意的是，中期目标的具体内容因大学而异，在实际制订过程中是由各大学按照自身的实际情况制定草案后交由文部科学省修改批准的。
根据《国立大学法人法》的相关规定，在中期目标确定之后，国立大学法人必须制定实现该中期目标的具体计划，即中期计划，并须获得文部科学大臣的认可。
中期计划中需要包括以下七方面的内容：
1．为实现教育研究质量提高目标而采取的措施；2．为实现业务运营的改善和高效化目标而采取的措施；3．预算、收支计划以及资金计划；4．短期贷款的限额；5．让渡重要财产或提供担保时的计划；6．剩余资金的用途；7．文部科学省令规定的其他有关业务运营的事项。
国立大学的中期目标的时间范围是2004年度至2009年度③，按照《国立大学法人法》的设计，国立大学法人将在2009年度结束后的2010年接受文部科学省国立大学法人评价委员会的“中期目标相关业务完成状况的评估”。
为了能够利用评估的结果帮助探讨下一个中期目标和中期计划，并使评估结果反映在下一个中期目标期的运营费交付金上，因此国立大学法人评价委员会在中期目标期限到来之前，对2004年度至2007年度4年间各大学的业务成绩提前进行了中期暂定评估。
评估的结果已经于2009年3月向社会公开发表。
图1所显示的是国立大学法人中期评估的构造图。
如图所示，各国立大学法人按要求制作业务成绩报告书并提交国立大学法人评价委员会，报告书中包括被看作主要评价对象的教育研究、业务运营、财务改善、自我检查·信息提供等各部分，各国立大学法人须在罗列中期目标及其相对应的中期计划的基础上，详细说明具体采取的措施和实际取得的成果等，并对完成情况分四个档次进行自我评价。
国立大学法人评价委员会按照各校的业务成绩报告书，同时参照各大学的特性，分别对其进行评估。
在对各大学的教育研究质量提高状况进行评估时，受国立大学法人评价委员会委托的大学评价·学位授予机构在仔细分析大学所提交的业务成绩报告书的同时，对各校进行访问调查，了解书面上无法确认的事项，以此为基础决定评估的结果。
对教育研究质量提高状况的评估实际上就是有关各大学中期目标完成度的评估，其中包括以法人全体为对象的关于中期计划实施状况的分析，和以内部各学部、研究科④为对象的关于教育和研究水准及其质量改善程度的现状分析。
如图１所示，很显然，中期评估中最重要的一环就是大学评价·学位授予机构进行的有关教育研究质量提高状况的评估。
“教育研究质量的提高”以外的四个项目的评估是由国立大学法人评价委员会亲自实施的，该委员会在对各大学的业务成绩报告书进行调查分析的同时，直接访问校长等人听取相关情况，并认真分析各种财务报表，给出评估结果。
最终的评估结果在公布时采取的是分项目按五个档次进行记述性评价的形式，评价委员会强调评估结果仅表示各国立大学法人完成中期目标的情况，法人之间无法进行相互比较。
资料来源：
《中期目標期間の評価の全体像》（日本文部科学省）。
http:
//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/kokuritu/gijiroku/08022822/004/001.pdf。
图1国立大学法人中期评估构造图
从国立大学法人化的制度设计来年说，国立大学法人中期评估处于非常核心的位置，但其科学性和必要性，在日本国内却一直存在着质疑的声音。
首先，许多学者认为“大学的活动是无形的，而且是多样的，因此用单一的尺度来对其整体进行评价在技术上极难做到”[3]。
其次，为了在评估中取得较好的成绩，学校很可能会避重就轻，做一些容易完成、容易获得好评的表面文章。
再次，关于大学的教育和研究活动的评估，其实通过其他形式也在间接实施，如对科研项目、特色课程等的资助等，过多过于复杂的评估会造成政府和国立大学法人在资源上的浪费。
第四，评估后如果按照相关规定对部分未达标的大学予以削减财政拨款金额的处分的话，反而会导致这些大学教学科研质量的进一步下降。
3．中期暂定评估结果的总体状况
国立大学法人评价委员会根据中期暂定评估的结果认为，“以国立大学法人化为契机，各大学在校长的带领下锐意改革，充分发挥了法人化的优势，努力提高教育研究的质量。
虽然部分大学中还存在着一些尚未完全达到中期目标的项目，但总体而言中期目标的实现状况是良好或基本良好的”[4]。
如表1所示,此次中期暂定评估总共包括两大部分和7个大项，评估的结果分“非常优秀”、“良好”、“基本良好”、“不够充分”、“需要进行重大改善”等五个档次。
第一部分是关于教育研究等的质量提高状况，该部分又分为“教育目标”、“研究目标”、“其他目标”等三项。
从总体上看，教育研究等的质量提高状况中期评估的结果情况良好。
所有的三个项目中，没有一所大学被评为“不够充分”、“需要进行重大改善”，大多数大学的评估结果是“基本良好”，其次是“良好”，而“非常优秀”的大学只是极少数。
第二部分是关于业务运营·财务内容等状况，包括“业务运营的改善及高效化”、“财务内容的改善”、“自我检查评价及有关状况的信息提供”和“其他业务运营”等四个项目。
与第一部分相同，在该部分中也没有出现“需要进行重大改善”的大学，总体情况较好，但第二部分在两个方面与第一部分存在明显的不同。
首先，少数大学的中期目标完成状况被评为“不够充分”。
特别是“业务运营的改善及高效化”一项中，有5所大学的评估结果为“不够充分”，但同时也有11所大学被评为“非常优秀”，各大学在日常管理方面存在着较大的差距。
其次，与大多数大学的“教育研究等的质量提高状况”属于“基本良好”不同，大多数大学的“业务运营·财务内容等状况”达到了“良好”的水平。
之所以“业务运营·财务内容等状况”方面，给予部分大学“非常优秀”的评价，国立大学法人评价委员会主要基于以下这些改善措施：
1.“构筑新的教职员人事评价制度，并使评价结果在工资待遇上有所反映”；2.“进行先进的财务分析，并将其结果用于改善法人的经营”；3.“运用IT技术提高了中期计划和年度计划进展状况的管理和评价作业的效率，积极实施节能和环保的先进措施”[5]。
表1国立大学法人等（90法人）的中期暂定评估结果
教育研究等的质量提高状况
业务运营･财务内容等状况
教育目标
研究目标
其他目标
业务运营的改善及高效化
财务内容的改善
自我检查评价及有关状况的信息提供
其他业务运营
非常优秀
1（1%）
3（3%）
2（2%）
11（12%）
3（3%）
2（2%）
2（2%）
良好
10（11%）
27（30%）
34（38%）
56（62%）
83（93%）
84（94%）
75（83%）
基本良好
79（88%）
60（67%）
54（60%）
18（20%）
1（1%）
2（2%）
11（13%）
不够充分
0（0%）
0（0%）
0（0%）
5（6%）
3（3%）
2（2%）
2（2%）
需要进行重大改善
0（0%）
0（0%）
0（0%）
0（0%）
0（0%）
0（0%）
0（0%）
资料来源：
《国立大学法人等の中期目標期間に係る教育研究の状況の評価結果の概要》（日本大学评价·学位授予机构）。
http:
//www.niad.ac.jp/sub_hyouka/kokudai2008/no6_3_kekka_gaiyou。
表2中，有关教育水准各项目未达标的国立大学法人都只是少数，特别是“教育实施体制”、“教育内容”、“教育方法”这三项，所占的比例都仅为1%。
相对而言，“学业成果”和“进路就职状况”这两项中，“未达到期待水准”的组织稍多，分别占全体的3%。
这一结果也与事前的推测相一致。
与“学业成果”和“进路就职状况”相比，“教育实施体制”、“教育内容”、“教育方法”都很难用数字进行精确的描述，因此在评估过程中比较容易获得较好的评价。
如表2所示，相对于前两项而言，后三项获得“大幅超过期待水准”和“超过期待水准”的评价的组织所占的比例明显较高。
表2国立大学法人教育水准的评估结果（801个组织）
教育实施体制
教育内容
教育方法
学业成果
进路就职状况
大幅超过期待水准
7（1%）
6（1%）
7（1%）
6（1%）
2（1%）
超过期待水准
121（15%）
157（19%）
154（19%）
85（10%）
79（10%）
达到期待水准
668（83%）
636（79%）
635（79%）
687（86%）
676（86%）
未达到期待水准
5（1%）
2（1%）
5（1%）
22（3%）
22（3%）
注:
由于部分组织无法判断现阶段的状况,所以“学业成果”和“进路就职状况”中分别缺失1个和22个组织。
资料来源：
同表1。
表3显示的是有关大学内部各院系所教育和研究质量的提高程度的评估结果。
大多数院系和研究所的教育研究状况都获得了“大幅改善提高或维持高质量（水准）”、“获得了相应的改善和提高”这两种较好的评价。
而被判断为“不能认为获得改善和提高”的教学组织和科研组织所占的比例仅分别为4%、3%。
同时，与教育相比，研究质量的提高似乎得到了更多的认可。
有36%的科研组织“大幅改善提高或维持高质量（水准）”，比获得相同评价的教育组织高出约十个百分点。
之所以出现这一情况，我们可以认为有两方面的原因。
首先，各大学将更多的精力集中在提高科研水平上，这样既能够获得更多的资金，又能够较直接地提高大学的声誉。
其次，对教育质量进行评估缺乏客观的依据，其难度高于科研质量，因此评估机构在评价时较为谨慎。
表3教育质量（799个组织）和研究质量（612个组织）提高程度的评估结果
教育
研究
“大幅改善提高”或“维持高质量（水准）”
207（26%）
218（36%）
获得了相应的改善和提高
563（70%）
373（61%）
不能认为获得改善和提高
29（4%）
21（3%）
资料来源：
同表1。
表4所显示了有关各研究组织研究水准的评估结果。
在总共614个组织中，研究活动状况和研究成果状况“未达到期待水准”的组织均只占全体的1%左右，也就是说，除了极个别的组织之外，绝大多数组织的研究活动和研究成果都达到或超过了对其期待的水准。
而在两个项目中，“达到期待水准”的组织所占比例均为最多，其次是“超过期待水准”的组织，“大幅超过期待水准”分别占6%、4%。
表4研究水准的评估结果（614个组织）
研究活动状况
研究成果状况
大幅超过期待水准
34（6%）
26（4%）
超过期待水准
248（40%）
231（37%）
达到期待水准
327（53%）
354（58%）
未达到期待水准
5（1%）
3（1%）
资料来源：
同表1。
4．中期暂定评估结果的大学间比较分析
中期评估的各项目中，教育、研究、业务运营、财务内容四个项目是相对较重要的项目。
通过对不同大学在这四个项目上的评估成绩进行比较分析,我们能够更全面地了解中期评估的内部构造。
表5不同类型大学的分项目中期暂定评估成绩
教育
研究
业务
财务
旧帝大（7所）
2.29
2.86
3.00
3.14
教育大（12所）
2.00
2.00
2.25
2.58
理工大（12所）
2.08
2.67
3.17
3.08
文科大（6所）
2.00
2.00
3.00
3.00
医科大（4所）
2.00
2.75
2.50
3.00
综合大（有医科）（31所）
2.10
2.23
2.74
2.94
综合大（无医科）（10所）
2.10
2.40
3.00
3.10
研究生院大⑤（4所）
2.25
2.50
3.00
3.00
注:
表格中的成绩是将“非常优秀”、“良好”、“基本良好”、“不够充分”这四种评估结果分别折合成４、３、２、１这四个分值后，计算出的各类型国立大学法人所获的平均成绩。
资料来源：
《低評価の大学、不満の声 国立大の評価結果公表》（朝日新闻社）。
http:
//
synclick.jp/kang19yu/tag/News。
日本的国立大学按照其学科专业的设置以及历史渊源等，一般被分为旧帝大、教育大、理工大、文科大、医科大、综合大（有医科）、综合大（无医科）、研究生院大等八种类型[6]。
如表５所示，在八种类型的国立大学法人中，“旧帝大”类⑥的大学所获得的评估成绩几乎在每一个项目中都高于其他大学。
而与此相反，教育类大学（相当于我国的师范大学）的各项评估成绩都是所有类型大学中最低的。
值得注意的是，这一情况与各类大学的社会声望以及财务状况似乎有着很大的联系。
在各类大学中，“旧帝大”类的7所大学是日本教学科研水平最高的研究型大学，具有最高的社会声望，而“教育大”类的大学由于其学科设置上的局限性，社会声望相对较低。
《朝日新闻》在2008年对所有国立大学法人进行的问卷调查中，11所教育类大学中有64%的大学（7所）认为“资金不足，对教育研究和学生服务产生了不良影响”，而所有旧帝大无一例外都给予了否定的回答[7]。
为了更具体地探讨国立大学法人中期暂定评估的结果，笔者从86所国立大学中，选取了东京大学、冈山大学和茨城大学这三所较具代表性的大学进行比较分析。
这三所大学中，东京大学是世界一流的研究型大学，属于表5中的“旧帝大”类；冈山大学是学科齐全、有一定影响的地方综合性大学，属于“综合大（有医科）”；茨城大学是学科相对较少、知名度较低的地方综合性大学，属于“综合大（无医科）”。
如表6所示，总体而言，东京大学的中期暂定评估成绩明显好于冈山大学和茨城大学。
差距主要体现在教育、研究、社会协作国际交流等项目上，而在业务运营、财务内容改善、自我检查与信息提供、其他业务运营等项目上，三大学之间的差距并不明显，东京大学甚至在某些项目上还获得了“不够充分”的评价。
表６ 三大学具体项目中期暂定评估成绩
东京大学
冈山大学
茨城大学
教育目标
良好
基本良好
基本良好
教育成果
良好
基本良好
良好
教育内容
良好
基本良好
基本良好
教育实施体制
良好
良好
基本良好
学生支援
非常优秀
基本良好
基本良好
研究目标
良好
基本良好
基本良好
研究水准及研究成果
良好
基本良好
良好
研究实施体制等的完善
良好
基本良好
基本良好
其他目标
非常优秀
基本良好
基本良好
社会协作国际交流
非常优秀
基本良好
基本良好
业务运营的改善及高效化
良好
非常优秀
良好
财务内容的改善
良好
良好
良好
自我检查评价及有关状况的信息提供
良好
良好
良好
其他业务运营
不够充分
良好
良好
资料来源：
《中期目標の達成状況に関する評価結果》（日本大学评价·学位
授予机构）。
;http:
//www.niad.ac.jp/sub_hyouka/kokudai2008/no6_3_22_tokyo_2008_1.pdf;http:
//www.
niad.ac.jp/sub_hyouka/kokudai2008/no6_3_68_okayama_2008_1.pdf。
表７ 三大学教育研究方面具体项目自我评估成绩
东京大学
冈山大学
茨城大学
教育目标
教育成果
非常优秀
良好
非常优秀
教育内容
非常优秀
良好
良好
教育实施体制
非常优秀
良好
良好
学生支援
非常优秀
良好
良好
研究目标
研究水准及研究成果
非常优秀
良好
良好
研究实施体制等的完善
非常优秀
良好
良好
其他目标
社会协作国际交流
非常优秀
良好
良好
资料来源：
《中期目標の達成状況報告書平成20年6月茨城大学》（茨城大学）。
http:
//。
《中期目標の達成状況報告書平成20年6月東京大学》（东京大学）。
。
《中期目標の達成状況報告書平成20年6月岡山大学》（冈山大学）。
http:
//www.okayama-u.ac.jp/
。
表7显示了上述三所大学在教育研究项目上对自身的评价结果。
如果将表７与表６进行对照，我们能够发现，国立大学法人对自己的评价都比较高，而大学评价·学位授予机构所给予的评估成绩，大都是在大学自我评估成绩的基础上下降了一个等级。
这主要是由于各大学在所提供的资料中，罗列了大
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