国外国有经济发展演进的历史轨迹与启示.docx
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国外国有经济发展演进的历史轨迹与启示
国外国有经济发展演进的历史轨迹与启示
国外国有经济发展演进的
历史轨迹与启示
廖红伟赵翔实
摘要：
无论是发达国家还是发展中国家，国有经济都是其经济体系中不可或缺的具有举足轻
重地位的经济形态。
但是，由于各国文化背景、价值观念、社会历史发展以及经济体制改革途径
的差异，各国对国有经济的认知并不一致。
尽管如此，总体上来看．国有经济是以代表广大人民
利益的政府所有、以企业形式存在的资产与股份相结合的经济形式，对大多数国家而言。
国有经
济进入何种产业取决于该产业的性质、比较优势以及政府宏观决策的政策基础。
关键词：
国有经济；国有企业；经济体制改革；现代企业制度
中图分类号：
F279文献标识码：
A文章编号：
1003—85<#004699'>4X（201<#004699'>4）09—0069—06
一
、引言
纵观世界来看，无论是发达国家还是发展中国
家，国有经济都是其经济体系中不可或缺的具有举
足轻重地位的经济形态。
但是．各国由于文化背
景、价值观念、社会历史发展以及经济体制与发展
途径的差异，对国有经济有着各自符合自身国情的
理解。
对大多数国家而言，国有经济进入何种产
业，这取决于该产业的性质、比较优势，以及政府
宏观调控的政策基础，越是社会效益好、垄断程度
高、资本技术密集型的产业，国有经济所占比重就
越大。
从经济发展水平角度考量。
发达国家与发展
中国家的国有经济比重存在一定的差距，发达国家
国有经济的比重普遍比较小，而发展中国家的国有
经济比重较大，这与市场经济的发展程度、与国有
经济相对的民间企业的发展情况．甚至是人们对经
济机制的认知都密切相关。
探究中外经济思想史，可以发现亚当·斯密
（1776）的《国富论》对西方国家影响深远，其中
强调市场这只看不见的手在资源配置中的基础性作
用．而政府这只“看得见的手”仅为市场经济的
“守夜人”，在市场失灵的情况下适度干预。
这种经
济思想的源泉深刻地影响着后代学者甚至广大民众
的认知，借助18世纪中后期掀起的工业革命，把
这种认知推上了理论浪潮的顶端。
实践中，我们发
现国有企业凤毛麟角，大量的民营企业则如雨后春
笋般迅速崛起，市场经济如火如荼地发展起来。
对
比以我国为例的发展中国家，17—18世纪（大约明
朝时期）中国的资本主义萌芽便开始出现，但愚昧
腐朽的政府实行海禁与闭关锁国的政策，阻碍其发
展。
在19世纪末20世纪初，以民族资本主义企业
为代表的民营企业虽迅猛发展，但在夹缝中步履维
艰的发展境遇使人们对市场这种资源配置手段心存
的愿景破灭。
这种根深蒂固的传统政府主导经济的
思想一直在人们对资源配置的理想中占据支配地
位。
相应的官办企业也在支离破碎的经济体制中较
为顽强地发展。
本文系国家社会科学基金重大项目“推进经
济结构战略性调整研究”（编号：
13&ZD022）、吉林
大学基本科研业务费项目“东北振兴中的企业重组
-9国有资产流失监管”（编号：
2O12QYO95）和吉林
大学“985工程”项目的研究成果。
2Ol<#004699'>4．9l69
二、以美国与英国为代表的发达国家国
有经济的演进轨迹
美国作为当今世界上首屈一指的经济大国．其
经济的影响力可见一斑。
在1929--1933年资本主
义经济危机席卷美国时，美国政府结合自身的国情
有效合理地发挥国有经济的作用，将美国从经济危
机的泥沼中拯救出来，这对日后美国资本主义经济
霸主地位的确立有着至关重要的作用。
相比之下，
英国作为资本主义经济体制的发源地，虽然随着时
间的流逝，其经济的昔日风采已不再。
老牌日不落
大帝国的地位也已经逐渐没落。
但是，英国成熟的
经济理论对世界各国的经济发展仍有着巨大的指导
意义。
譬如，发源于英国的凯恩斯主义曾一度被资
本主义国家奉为国家干预经济、发展国有经济的致
胜信条，风靡一时．并引领着众多资本主义国家摆
脱危机的阴影，迎接新的发展机遇。
1．发达国家国有经济的布局体系
从国有经济布局起步来看，发达国家早在15
世纪的下半叶便把采矿业、冶金业、金属工业掌握
在自己政府的手中．但随着市场经济基础的巨大发
展以及工业革命的风靡．这些国有性质的工厂在整
个国民经济中逐渐显得微不足道，甚至连辅助作用
也弱化了。
伴随着2O世纪的到来，两次世界大战
席卷发达国家。
一战爆发时，为了满足战争的需
要，发达国家开始大力发展国有经济，在钢铁、能
源、矿山、飞机汽车、军工等领域都有国有经济的
渗入，国有经济发展的第一个小高潮由此出现。
但
一战后，很多国有经济所占据的企业又卖给了私
人，出现了国有经济比重的小幅度下降。
而1929—
1933年资本主义经济危机的爆发又给发达国家的市
场经济以重创，传统的市场经济失灵，经济跌落谷
底，此时凯恩斯主义应运而生，发达国家大刀阔斧
的改革由此开始了。
大多数发达国家改革迈出的第
一步便是大力发展政府主导的国有经济，掀起国有
经济发展的第二个高潮。
至20世纪70年代，经济
领域出现了严重的滞涨现象，国有经济规模膨胀也
出现了一系列相关的问题：
（1）国有企业的经济
效益普遍不如民营企业且其功能领域发生了一定程
度的变化；
（2）伴随着第三次产业革命的发展，
科学技术突飞猛进，原来的自然垄断的国有企业已
经不适应产业结构优化升级的步伐。
综合以上原
因，发达国家通过出售国有资产、放松政府管制、
特许投标、合同承包等多种形式，鼓励私人部门提
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供市场化的产品。
开始了新一轮私有化改革的浪
潮，国有经济的比重大幅度下降①。
在国有经济私有化的改革中．发达国家改进了
对国有经济的管理方式，实行了独特的调控管理。
首先建立了大批的独资委托代理关系的独立法人企
业，接下来将有限责任制与股份有限制形式存在的
企业或国家控股公司作为一种特殊公司组织形式，
再通过母子公司之间产权纽带的联接，使得国有经
济与非国有经济结合起来，相辅相成．形成多元投
资主体并存的国有企业经营格局。
同时，发达国家
更加注重发挥专家的作用。
聘请一系列的相关专家
学者作为独立董事．并且注意吸收职工代表参加董
事会与监事会，提高了国有经济的运营效率，逐步
实现了企业的经营决策职能相分离。
另外，近年来
为了吸收职业技能突出的经理人，发达国家还开发
了一套成熟可行的人才选拔体系，效仿投资银行经
理投资组合的管理方式以合理选拔人才。
值得注意
的是．发达国家与此同时也清醒地认识到国有经济
的社会效益．例如美国就曾颁布法令要求美国一部
分国有企业不纳税、不上缴利润，所得全部给予公
众，实现社会效益共享；而英国为了避免行政寻租
等问题的出现，实行国有企业持有“黄金股”政
策，在一定程度上维护了社会公众的利益。
2．美国国有经济布局与改革
美国是典型的发达市场经济国家，奉行“小政
府”政策。
地理位置的优越，使美国远离一战战
场，一战对美国国有经济的影响微乎其微，而资本
主义经济危机的爆发大大改变了人们对传统经济体
制的看法。
罗斯福“新政”实施后，美国政府开始
对经济实行全面的干预和调节。
但是，由于市场观
念的强大，共和党和民主党都反对将经济国有化。
结果，尽管政府在经济生活中的作用越来越重要，
直到“二战”前，美国企业国有化的规模仍然很
小。
从行业布局看，战前和战争期间，建立的2600
多家大型国有工业企业，主要分布在军火、机械制
造、化工、合成橡胶、电力等部门②。
二战后美国
也没有建立国有企业。
而且，战争期间曾建立的一
些国有企业战后也陆续出卖给了私人。
在美国总统
艾森豪威尔时代．一些属于联邦政府的工厂被卖给
了私人公司。
到195<#004699'>4年底，在二战和侵朝战争中
曾移交给联邦经济总署的15<#004699'>4个工厂中。
有101个
被出售，36个被出租。
因此，在美国国有经济的比
例一直都很小，各类国有企业所创造的国民生产总
值仅占全部国民生产总值的1．5％左右。
与联邦政府
相比，在州和地方一级，自然垄断行业的国有化较
为普遍一些，其相对比例也较高。
市政服务设施大
多归州或地方政府所有并经营．如存在相当一部分
的公路建造和维护就是由各州负责的：
联邦政府经
营的行业相对有限，主要分布在邮政通讯等相关领
域。
而2O世纪70年代的“滞胀”时期的到来引起
了政府的注意，1981年里根政府刚刚上台，便着手
对国有企业进行全面整顿。
1982年政府决定向国会
提出拍卖部分公有土地，1986年提出了包括出售电
力销售机构、海军石油储备以及全国铁路客运系统
在内的十多项私有化计划，1987年、1988年政府
继续出售国有资产。
按上述计划，仅在1988--1992
年问，美国联邦政府已出售国有资产和削减各项补
助金就达250亿美元。
近年来，美国国有经济改革
仍在继续，如美国浓缩铀公司，就是一个在1990
年为重建铀浓缩工业而建立起来的政府公司．但是
在1998年通过美国证券交易市场进行了私有化改
造。
与以前不同的是，近年的私有化主要采取了
“竞争招标”的方式，涉及到航空航天、海岸警备
以及国防部所属单位等。
总的来看，美国保持了尽
可能小的国有经济规模．并使国有企业充分参与市
场竞争。
同时．虽然国有经济规模已经很小，但对
国有经济的私有化并没有停止。
而且，这种私有化
正在渗透到理论上属于国有经济领地的自然垄断、
公共服务或基础产业等行业，如美国仍在一些诸如
自来水、电力、煤气、国防等行业推行私有化改
革，甚至一些监狱和铸币厂都已转由私人经营。
美国国有经济的管理是在“三权分立”的政治
格局下进行的，有明显的分类管理的特点：
联邦政
府主要管理关乎国家安全、社会稳定、政局安定、
经济发展的国有经济，但这部分比例相对较小：
而
地方州政府则主要管理涉及人们日常生活的国有经
济，更好地满足公众对社会福利的要求，而这部分
比例相对较大针对国有企业私有化的管理上，美
国政府又开创了出租经营的方式，把国有企业大部
分出租给私人垄断组织，承租企业以折旧加上部分
利润的价格交给政府租金，政府给承租企业提供一
定的资金支持。
同时将一部分国有企业由特别机构
直接管理，转而给予这些企业很大的自主经营权，
这些都体现了美国国有经济管理的系统性与效率性。
3．英国国有经济布局与改革
作为老牌的资本主义大帝国，英国国有经济发
展与政治因素息息相关。
2O世纪<#004699'>40年代，工党两
次组阁，并在其政治纲领中明确提出实行工业国有
化；向高收入者和资本家征重税，目的在于维持公
共服务业：
利用国家财政发展文化教育事业等。
19<#004699'>45年底，议会通过大英银行国有化法案，建立了
英国史上第一个国家银行，并将银行股票换成了国
家股票。
19<#004699'>46年开始实施煤炭工业国有化，政府用
1．6亿英镑的补偿费将全国800家公司收归国有，
并建立煤炭工业管理局统筹经营。
19<#004699'>47年8月以
后，政府先后依据一系列国有化法令，在铁路运
输、电力、煤气、航空、电讯、航运等企业部门推
行国有化。
1951年，经过重重困难，冶金工业国有
化法案也正式生效。
196<#004699'>4年，工党再次上台，并于
1967年开始实行第二次国有化．钢铁企业被重新国
有化的同时，部分港口也被收归国有。
197<#004699'>4年，工
党政府又提出要把开发的土地收归国有，建立英国
国家石油公司，执行政府参加沿海油田的开发权
利；将造船和飞机工业国有化，并把私人所有的商
业港口和运输设备置于国家所有和管理之下。
从英
国经济大体发展情况看，20世纪70年代前的20
多年，英国经济一直“走走停停”，而1970~1980
年间，工业指数只增加了5．1％，与这种经济上的不
景气相伴的恰恰是国有经济的大规模扩张。
20世纪70年代末，英国国有经济的私有化改
革从撒切尔夫人执政开始。
撒切尔夫人以增强行业
内部竞争、提高效率为目标，最先针对盈利较好的
企业进行改革．然后将那些发展前景广阔的企业改
造成为有盈利与效益的企业，最后改造的对象是积
累的社会问题较多、垄断程度较高、公用事业中较
易改造的企业⑧。
在国有经济私有化的改革中，英
国政府营造出的竞争机制环境为改革发展铺平了道
路。
以英国电信公司为例，在竞争机制环境的营造
下，原有凭借突出的垄断地位获利的电信公司的市
场份额受到了来自政府组建全国的莫克瑞公司与一
系列地区化、专业化较强的通讯公司的挑战，打破
了电信公司一枝独秀的局面。
在这种优胜劣汰的竞
争机制的作用下，英国电信公司的服务质量与水平
明显提高，消费者的满意度也随之上扬。
可见，这
种竞争机制的引入对国有经济的改革有着至关重要
的作用
三、以印度与阿根廷为代表的发展中国
家国有经济的发展及改革进程
1．印度国有经济布局与改革
伴随着第二次世界大战的结束、冷战局面的瓦
解，经济全球化与多极化趋势的增强，当今世界中
众多新兴的经济体如雨后春笋般迅速崛起，印度便
是其中一极。
作为金砖五国的成员之一，印度经济
201<#004699'>4．9I71
发展的速度是惊人的。
像软件等高新技术产业的发
展水平甚至与美国并驾齐驱。
无论是从地理位置还
是历史文化背景，甚至是经济发展的轨迹，同为亚
洲发展中国家的印度与我国经济的发展有着惊人的
相似之处。
印度在二战结束后，面对百废待兴的经
济局面，国有经济作为国民经济的支柱无疑发挥着
中流砥柱的作用。
为了实现经济早日摆脱殖民主义
与战争的影响．印度政府开始了浩浩荡荡的大批量
的国有化改革，由此拉开了国有经济发展的序幕。
通过相关的国有化手段，印度逐渐实现了军备、原
子能产业、矿业、制造业、交通运输与通讯业，甚
至是金融贸易产业的国有化．这些产业的国有化一
度达到90％以上。
甚至有的产业达到了100％的水
平。
与其他国家相比．印度国有经济发展的途径也
没有太大的差异，实现国家的法规指令性指导与国
有化发展相结合是印度国有经济发展的一大亮点。
19<#004699'>47年印度结束了英国的殖民统治．实现了民族的
独立。
此时的印度政府为发展巩固国民经济基础，
率先采取国有经济与私营经济并存的混合模式以过
渡到全新的经济体制。
这种混合的模式主要强调国
有经济在国民经济计划中的支柱作用，强调通过
“进El替代”优先发展重工业与基础工业，以早日
实现工业化的进程。
为此，印度政府主张发展国有
企业，限制私营企业，排斥外资的进入。
为了发展
国有企业。
印度政府首先接管了殖民主义残留下的
涉及矿山、铁路、金融服务业的外国私营企业。
将
其国有化，以增强国有企业的实力。
其次，政府开
始进一步划定公私企业营业范围。
以巩固维护国有
企业的垄断地位。
印度政府于1956年颁布的《工
业政策决议》中明确把工业划分为三类：
第一类是
关系国计民生的一系列基础工业与公共基础设施行
业，由国家公共部门拥有并经营。
第二类是采取公
共经营为主、私人经营为辅的机械、药品、化学等
工业。
第三类是完全允许私营进入的轻工业与消费
品。
再次，印度政府不断扩大国有企业的投资规模
以限制私营企业的竞争。
1951年颁布的《工业发展
与管制法》明确授权政府对工业品的价格、产量以
及分配的渠道进行控制，通过许可证制度对私营工
业的发展进行限制，维护国有经济在国民经济体系
中的主导地位。
由此，印度国有经济在这一系列相
关措施的影响下出现了繁荣发展的景象，国有经济
也确立了垄断统治地位。
但是，过度地发展国有经济，忽视私营经济的
发展，造成了国民经济体制的畸形，由此带来国有
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企业严重亏损。
生产经营效率低下，企业积累薄
弱，造成大量国有资产浪费。
面对国有经济如此严
峻的形势，印度政府早在2O世纪80年代中期便开
始整顿国有企业，但力度较弱，成效微乎其微。
1991年，伴随着印度新政府的上台，新兴国有经济
改革的序幕正式拉开。
此次改革使得印度国有企业
转亏为盈，重新焕发新的活力④。
（1）改变单一国
有独资的所有制局面，允许私人股份进入。
印度政
府在经济改革的一开始便逐步分阶段地撤出对国有
企业的投资，减少持有的国有企业的股份，允许私
人股份进入国有企业。
但与其他国家不同的是，印
度人口众多，就业压力较大．政府减持国有企业的
股份必定会给相关从业人员带来一定的就业压力，
影响其经济效益。
为了缓解就业的矛盾与压力，印
度政府在1996年成立了中央政府一级撤资委员会．
在监管国有资产撤资合理性的同时，注重资助企业
工人的工作技能培训与再就业。
这一创造性的举
动，不但赢得了民心，缓解了社会矛盾，而且实现
了国有经济的恢复发展。
（2）对部分出现问题的
国有企业进行价值化、市场化改革。
在1985年12
月国会通过的《病态工业公司特别条例法》首次提
出了“病态企业”的概念。
所谓“病态”企业是注
册7年以上、连续亏损2年以及累积的亏损相当于
或超过了其净值的工业公司。
印度政府将这些企业
纳入工业与金融重组委员会的监管下，促使病态企
业进行重新整合，如果企业已经积重难返，重组委
员会将卖出该企业，以提高国有资产的利用效率。
（3）建立“谅解备忘录”制度，扩大企业经营自主
权。
所谓“谅解备忘录”是由企业、主管部门和有
关专家组成的评审小组根据企业过去5年的经营状
况制定现行计划目标，其中规定了企业和主管部门
各自应有的责任、权利和义务，一般一年签订一次。
旨在扩大企业的经营自主权。
将企业管理人员薪金
与企业绩效挂钩，进一步激发企业管理人员工作的
积极性。
以上三项措施在世界其他国家国有经济的改革
中也屡见不鲜，实施“自愿退休计划”与推行“员
工基金计划”是印度国有经济改革较他国改革的与
众不同之处。
为了缓解国有经济改革带来的巨大就
业压力，政府推出了自愿退休计划。
其主要内容
是：
凡工龄满l0年或年龄达到<#004699'>40岁的职工均可申
请退休，退休后每月可领取一定的退休金。
但是，
当时“自愿退休计划”实施的主要对象是能负担退
休金的盈利性企业，而亏损或倒闭企业工人是通过
1992年世界银行资助的国民复兴基金获得生活保障
和再就业培训。
为了更好地将企业利益与职工利益
相结合，1998年印度政府将员工基金计划引人了企
业。
基金的管理者由公司的董事会任命，独立经
营，以投资于企业发行的股票、债券为主。
公司的
员工依照自愿的原则自主购买公司的股票与债券，
依照相应金额的受益人凭证。
职工可以获取相应的
收益，但其投资额不能超过其年薪的1／6。
这种计
划将企业的经营效益与员工自身的利益紧密地结合
起来，调动了员工的工作积极性，营造了共同投
资、共担风险、共享利润的企业经营局面。
2．阿根廷国有经济布局与改革
阿根廷作为一个典型的被殖民主义征服过的拉
丁美洲国家，其国有经济的发展与战争及政治因素
息息相关。
为了实现民族经济的恢复与振兴，在二
战后不到10年的时间内．阿根廷工业部门的国有
企业就从<#004699'>466家猛增到1<#004699'>478家。
国有资本很快就
在交通运输、金融、战略物资和基础工业等重要部
门占据主导地位。
到了20世纪70年代，阿根廷国
有企业的营业额占全国营业总额的比重．钢铁工业
为37％，造船业为<#004699'>45％，石油化工业为82％，电
力、煤气、电话为95％。
国有企业基本上垄断了主
要经济部门，但是由于国家高度的指令性计划．多
数国有企业经济效益低下，亏损严重．国家不得不
投人巨额资金以支持国有企业的生存。
为了解决以上问题，20世纪70年代中后期，
阿根廷的国有企业私有化便开始了。
但是，由于计
划经济思想的影响，私有化改革进程缓慢，从
1976—1981年只有120家国有企业被私有化。
阿根
廷国有经济的大规模调整始于1989年，1989—
1991年被全部或部分私有化的国有企业有电视频
道、阿根廷国家航空公司、石化企业、部分公路和
长达5000多公里的铁路网等11家企业。
1991—
199<#004699'>4年，共有110多家国有企业被私有化，涉及能
源、天然气、自来水以及污水处理系统、钢铁、石
油及其他公用设施部门。
1996年实现私有化的5家
企业集中在水电和天然气部门，1999年最大的国有
企业YPF98．02％的股份以150亿美元的价格被卖给
西班牙雷浦索尔石油公司，这标志着阿根廷经济私
有化进程已基本完成。
可以看出，抛弃传统落后的
计划经济观念是阿根廷国有经济私有化改革中最重
要的一步⑤。
经过私有化改革，阿根廷国有企业布
局状况发生了根本性变化。
1989年，国家掌握着电
信、石油，煤炭，航空、发电和供电、水电、天然
气、银行和保险、钢铁、军工、石油化工，铁路、
地铁、公路、海运、港口、电视台和广播电台等主
要大型企业；到1999年，大部分公用设施和企业
被转移到私人部门手中。
国家掌握的企业仅剩下国
家银行、造币局、核电站、与巴拉圭合资的亚西雷
塔水电站和电视七频道等少数重要企业。
可以看
出，阿根廷国有经济私有化改革的方式比较传统，
将关系国计民生和国家经济命脉的企业收归国有，
其他的国有企业则采取合资参股控股的方式，实现
国有经济的由衰转盛
四、国外国有经济布局与管理方式改革
对我国的启示
1．实现国有经济主导地位与有效规模的均衡
很多人认为国有经济进行布局调整仅仅是因
为原来的经济形式不能带来显著的经济利益的流
入，因此，一定程度的私有化改革只是暂时性的补
救措施。
从理论上来看，“国有企业并没有自己独
特的作用，它只是市场与政府的双重替代物，它的
作用主要取决于政府的性质和作用。
并在一定程度
上受市场的影响。
”⑥但政府在某种程度上有天然扩
张的态势，政府作为理性经济人．会从自身利益出
发，采取寻租等方式谋求政治利益，因此，如果不
加以约束，追求政治效益最大化的政府很有可能忽
略合理的经济发展绩效，片面扩大自己所掌握支配
的国有经济规模，由此，国有经济私有化改革有其
一定程度上的必要性。
同时，我们要清楚地认识
到，国有经济作为国民经济的重要组成部分。
不能
取代其他经济成分，民营、私营等经济成分在灵活
性和透明度上具有有国有经济无法具备的优势，因
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