关于促进中小企业发展税收政策研究报告.docx

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关于促进中小企业发展税收政策研究报告

关于促进中小企业发展的税收政策研究

海盐县国家税务局吴智文

【摘要】本文针对当前中小企业面临的发展困境，结合现行中小企业相关税收政策存在问题的分析探讨,在总结借鉴国际经验的基础上提出了发挥税制调节和政策导向作用促进中小企业加快发展的具体建议和措施。

【关键词】中小企业、发展、减税、政策

中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，促进中小企业发展，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系民生和社会稳定的重大战略任务。

我国改革开放以来，中小企业不仅是国民经济发展的重要推手，而且在缓解社会就业压力、为社会化大生产提供必需的协作服务、创新技术、带动中小城镇建设等方面发挥了独特作用。

但是，由于目前中小企业存在着融资不易、税负偏高、政策支持力度小及其自身缺陷等问题，中小企业的发展受到严重制约，本文拟就如何进一步完善税制，更好促进中小企业发展谈几点浅见。

一、当前中小企业面临的发展困境

当前国际国内经济形势错综复杂,中小企业由于受到体制性障碍和自身发展瓶颈因素的综合影响，其面临着许多亟需解决的困难。

1、宏观经济运行形势趋紧。

受国际金融危机影响，外部市场萎缩，国际贸易保护主义抬头，近来外贸出口形势虽有好转但前景仍不容乐观，特别是企业盈利下滑明显，这对江浙一带沿海地区出口依存度较高的中小企业影响尤为突出，再加上国内原材料价格持续上涨、劳动力成本上升、节能环保要求提高以及人民币升值等多重因素的影响，经济结构调整压力更多集中在劳动密集型的中小企业上。

2、企业融资渠道狭窄。

中小企业由于资本少、规模小，兼之市场竞争力差，具有较高的倒闭或歇业率特征，资金链易断裂，信贷融资风险高。

同时，国内结构性通胀苗头初显，国家银根有收紧趋势，中小企业易受银行政策影响，受银行控制贷款冲击比较大，给自身发展带来许多不确定因素。

3、企业税费负担偏重。

2009年全国税收资料调查显示，2008年我国中小企业利润总额比上年同期下降了20.68%。

虽然当年我国中小企业总体税负为3.81%，比企业集团的7.44%税负低了3.63个百分点。

但是，中小企业增值税已缴税负仅低于企业集团0.44个百分点。

由此可见，相对偏重的税收再加上各种收费不但增加了企业的负担，而且降低了企业的投资盈利能力，使得很多中小企业常年处于微利状态，没有更多财力投入到技术改造和扩大再生产中去，很大程度上制约了企业的发展。

4、企业增长方式较为粗放，产业层次相对偏低。

中小企业技术装备和生产工艺相对落后，增长主要靠劳动力和资源的大量投入，大多为高能耗、低效益的企业。

同时，有相当比例的中小企业对研发工作重视不够，企业生产的产品档次不高，生产规模也小，市场竞争能力较弱。

二、现行中小企业相关税收政策存在问题分析

我国目前针对中小企业的税收优惠政策散见于单个税种的规定中，没有形成系统性制度，且大部分以补充规定或通知的形式发布，多表现为临时性举措，影响了优惠政策的实际效果。

从总体上看，国家税收扶持政策向大企业、国有企业倾斜的状况并未有实质性的改变。

1、相关税制仍不完善。

虽然近年来为促进中小企业的发展，我国对税制进行了较大的改革，但是考虑到中小企业自身的弱点，相关的税制尚不完善。

主要表现在：

一方面，增值税的起征点仍然偏低。

现行增值税起征点规定，销售货物的为月销售额2000～5000元，销售应税劳务的为月销售额1500～3000元，按次纳税的为每次（日>销售额150～200元。

据此规定，仅就一般毛利率为15%左右商业零售来说，毛利仅为300～750元时即达到起征点，这显然不合理。

对利润率微薄的个体工商户来说，目前较低的增值税起征点标准不利于其初期积累。

现行税法对小规模纳税人的规定，既不允许抵扣进项税额，也不得领购增值税专用发票，严重影响了相当一部分中小企业的正常经营。

虽然增值税转型改革降低了一般纳税人认定标准，原工业和商业小规模纳税人销售额标准分别从100万元和180万元降为50万元和80万元，但部分纯加工类小规模纳税人被认定为一般纳税人后，由于进项税额少，造成其税负陡然提升而不堪重负。

另一方面，企业所得税税前扣除不尽合理。

按现行企业所得税法规定，企业的利息费用扣除不能高于一般国有金融机构贷款利率水平。

而在现实中很多中小企业相较于大企业而言较难获得贷款，一般民间融资较多，由于超过部分的利息费用不得税前扣除，需在企业所得税税后列支，所以，中小企业承担着更高的生产经营成本，这些都抑制了中小企业的发展。

同时，我国现行企业所得税制度不利于鼓励中小企业前期发展。

针对中小企业创办前期费用支出可能较多的情况，我国原企业所得税暂行条例对新办企业按产业政策给予了一定减免税照顾,而现行企业所得税法则取消了对新办企业的减免税,相应缺乏支持中小企业创办的相关优惠措施。

此外，我国在降低中小企业投资风险、鼓励引导就业等方面的税收优惠政策也较为缺失。

2、税收优惠政策效率不高。

<1）增值税方面：

2009年1月1日起实施的增值税转型政策，扩大了进项税抵扣范围，达到了鼓励企业加大生产投入，加快设备更新的效果。

配套措施中还将小规模纳税人的征收率统一降低为3%，为中小企业提供了一个更加有利的发展环境。

但企业尤其是中小企业的投资，还要受到自有资本积累、市场环境和企业规划等多方面因素影响，而且新设立企业如果处于基建投资期，未产生销售，也不能马上享受到转型政策的优惠。

同时，基于税制设计上的差异，一般纳税人只对进销项抵扣后的差额缴税，增值额多则多征，无增值额则不征；小规模纳税人不管增值额多少均按照销售额的固定比例缴纳增值税，由于缺少抵扣链条，盈利能力较差的中小企业则相对税负偏重。

<2）企业所得税方面：

应当说，新《企业所得税法》对中小企业减负产生了积极影响，20%、15%两档优惠税率的规定改变了过去以地域标准限制税收优惠的做法，使大量科技型中小企业受益。

然而，现行企业所得税法中针对中小企业的税收优惠政策实施效应并不强。

一是缺乏对中小企业投融资的税收政策引导。

我国目前并未采用国际上对中小企业普遍采用再投资退税等税收优惠政策，这在一定程度上制约了中小企业投资扩张的积极性。

二是在5年的过渡期内，仍存在着外资企业和国营大型企业享受优惠待遇多的现象，民营中小企业税后利润与个人所得税重复课税的问题尚未解决。

三是税收优惠力度小，时效短。

例如去年国务院发布了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，规定2018年1月1日至2018年12月31日对年应纳税所得额低于3万元<含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额按20%的税率缴纳企业所得税。

从《意见》表述来看，税收优惠只覆盖了经营规模和盈利能力很小的企业，而非所有中小企业；税收优惠时间也过短，税收减免的执行期仅限于2018年，并不利于促进中小企业长期发展。

四是有些税收优惠可操作性较差。

例如新《企业所得税法》规定企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用税前可享受加计扣除。

但是，企业所申请的工程是否属新产品、新技术、新工艺实际界定较难。

相关材料的领用、费用的支出、人员的工资是否确实用于研究开发，费用归集审核不易，在实际政策执行中也很难把握。

3、中小企业税收遵从成本较高。

我国现行税制较为复杂，在税收法律法规的制定环节，许多税法条文原则性规定比较多，所以，现实征管中存在的问题要采取通知方式进行后续具体规定，正是这些规定在一定程度上造成了税务条文的繁琐,从而影响了企业对税法的准确把握。

由于企业必须花费一定的信息收集和筹划费用来确定相应法规或税收规定的适用,决定企业应该采取何种方式更好遵从。

因此,以纳税人的税收遵从成本与其营业额相较而言,中小企业的遵从成本负担要明显高于大型企业。

同时，由于中小企业量多面广且逃税避税问题相对比较严重,税务机关对中小企业不同程度存在着“重征管，轻服务”的倾向，间接导致了中小企业税收遵从成本过高。

目前中小企业管理水平普遍不高，小企业主在创业初期为节约成本往往身兼数职，很少能熟悉复杂难懂的记账及纳税规则，如不加强有针对性的辅导，而一味施以“严征管”的措施，势必加重这些企业生存和发展的难度。

三、税收扶持中小企业发展的国际借鉴

世界各国都十分重视促进中小企业的发展，除了在建立管理机构、加强政策指导、放宽金融政策、提供信息技术服务等方面给予中小企业扶持外，完善相关立法和制定税收优惠政策促进中小企业的发展也是国际通行的做法。

1、美国1958年为鼓励风险投资通过了《小企业投资法》，1981年为实现1980年全国中小企业大会提出的政府在财政、金融、经营管理、创新、信息和市场等方面给中小企业更大扶持的6个目标，修订了《经济复兴税法》；1997年通过了《纳税人免税法》，1998年制定了《国税局调整与改革法》,以有利于减轻中小企业的税收负担和技术创新。

具体优惠政策有：

一是减少对企业新投资的税收，对风险投资收益的60%免税；二是中小企业实行较低的所得税率，公司所得税最高税率从46%降为33%，最低税率降为15%；三是推行加速折旧；四是实行特别的科技税收优惠，企业可按科研经费增长额抵免税收；五是鼓励中小企业雇佣新员工，增加员工工资，给予相应税收减免；六是雇员在25人以下的有限责任公司实现的利润，可选择一般的公司所得税法纳税，也可选择“合伙企业”办法将利润并入股东收入缴纳个人所得税等。

2、法国是发达国家中中小企业较多的国家，政府采取了一系列促进中小企业发展的税收优惠政策：

一是中小企业缴纳公司所得税的附加税从2003年起已全部取消；二是中小企业用一部分所得再投资，这部分所得可减按19%的税率征收公司所得税；三是新办小企业在经营前4年非故意所犯错误，可减轻税收处罚，并可适当放宽缴纳的时间；四是建立了“研究开发投资税收优惠”制度，规定凡是R＆D投资增加的中小企业都属减税范围。

3、日本对中小企业的税收优惠政策主要有：

一是降低中小企业的法人所得税税率，对资本额在1亿日元以下，而年度应纳税所得额在800万日元以下的，税率降为28%（大企业的税率为37.5%>；二是对实验研究费用超出销售额3%的中小企业和创业未满5年的中小企业实行设备投资减税；三是对中小企业机器、设备给予特别折旧，对工业用自动机械、数控制造机械等，可就购置成本的7%抵免所得税（但抵免金额最高不得超过当年应纳税额的20%>或采用初期折旧32%；四是准予中小企业设置“改善结构准备金”，不计入当年应纳税所得额；五是中小企业法人债务在次年不必全部清账，还可提取16%作为积累。

4、韩国于1996年颁布《中小企业创业支援法》，明确规定了若干促进中小企业发展的税收减免政策：

一是新创办的中小企业所得税实行“三免两减半”（前3年免税，后2年减半征税>；二是农村地区中小企业的创业者减免所得税、财产税及注册税；三是中小企业购进机器设备按购进额的30%抵免所得税；四是中小企业因债务人的欠款而陷入困境，政府为其提供一定的税收减免等等。

      综观世界各国为支持本国中小企业发展，大都通过立法来制定税收促进中小企业发展的优惠政策，将税收优惠提高到法律层次，具有相对的连续性、稳定性和协调性。

同时，针对中小企业竞争力较差、管理成本较高、融资较难等问题，采取了减免税收、优惠税率、提高税收起征点、加速折旧、再投资税收减免、费用扣除、盈亏相抵等多种手段，并且优惠力度大，诸项措施可以说贯穿了中小企业创办、发展、转让、对外投资等环节，并涉及了流转税、所得税、财产税、投资收益所得税等多个税种，使中小企业真正受惠。

就优惠方式而言主要有：

公平税负，尽量取消对中小企业的税收歧视，为中小企业创造一个较为公平的竞争环境；税收减免，主要集中在对企业生存、发展至关重要的创立和技术创新环节；税收抵免或退税，主要是在中小企业的再投资环节按照投资额的一定比例实施抵免或退还应纳企业所得税的优惠；延期纳税，一些国家针对中小企业资金周转困难、支付能力较差，在纳税期限方面给予中小企业特别宽限；避免重复课税，多数国家允许个人独资和合伙中小企业在企业所得税和个人所得税之间进行选择，如股东应得份额并入股东个人所得不再缴纳企业所得税等等。

此外，为提高中小企业竞争力，多数国家还采取简化中小企业的征管程序和纳税办法，减轻税收处罚和缩短税务检查时间，提供专门的税收服务，以降低纳税人的奉行成本。

四、完善支持中小企业发展的税收政策建议

面对当前较为复杂严峻的经济形势，国内要求给予中小企业更多税收优惠的呼声日益高涨。

根据我国中小企业发展实际,借鉴国际经验，笔者建议将致力于刺激短期经济增长的减税政策与着眼于创造公平高效税收环境的长期税制改革目标相结合，着重发挥税制调节和政策导向作用，促进中小企业加快发展、健康发展。

<一）进一步完善税制结构，逐步提高直接税的比重

我国是以间接税为主的税制结构，中小企业感觉税负重或者税负不公，说到底就是税制结构不合理、功能缺位、调节不力造成的。

我国的中小企业大多数是劳动密集型企业，工资支出占了很大一部分，而这部分增值额在现行的增值税税制下是不能得到抵扣的，作为一般纳税人还要承担17%的税负。

同时，从税负转嫁来看，由于中小企业在市场竞争中相对处于劣势，市场定价能力薄弱，向下游进行税负转嫁的能力不强。

因此，造成了当前盈利能力偏低的劳动密集型中小企业税负普遍偏重，企业给员工涨薪的激励意愿也不强。

我们应该看到，这几年我国税收的超常增长，其主体就是增值税的超常增长，随着我国贫富差距扩大的趋势日益严重，社会公平和正义是我们必须面对和急需解决的现实问题。

因此，更具调节功能的以所得税为主的直接税在我国税制中的地位应当得以提升和巩固。

随着我国社会主义市场经济的不断成熟并融入国际经济体系，笔者建议逐步提高直接税的比重，推行直接税和间接税并重的税制结构：

一方面是直接税的“增”，可以通过进一步提高所得税制整体的累进程度，遵循让微利企业和中低收入者减负，让垄断高利润企业和高收入者负担更高的税收的思路来完善税制，为中小企业创造一个相对公平的竞争环境。

另一方面是间接税的“减”，可以优先考虑对生活需要密切相关的商品和劳务减税，主要是从增值税、营业税调整的角度对中小企业进行扶持，例如：

对吸纳员工在一定人数以上或当年人均工资增长在一定幅度以上的劳动密集型中小企业给予较低的增值税税率；降低营业税中交通运输业、服务业、邮电通讯业的税率，以帮助中小企业继续发挥扩大就业和拉动内需中的重要作用。

<二）进一步完善政策法规体系，优化中小企业发展环境 

研究制定和完善《中小企业促进法》、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》的相关配套政策和措施，尽快界定中小企业认定范围，并对现行中小企业税收优惠政策进行整合，按照平等竞争、税负从轻、促进发展的原则，从税收政策目标、税收政策手段、税收政策措施等方面构建规范统一的中小企业税收优惠政策体系框架。

    1.税收政策目标。

税收政策目标不仅要定位于保护中小企业的生存，而且还应定位于提高中小企业的核心竞争力。

税收政策应起到引导中小企业向“小而专、小而精、小而优”的方向发展，突出生产“精、尖、特、优”产品的作用；应能体现鼓励企业资源节约和环境保护，以实现可持续发展的目标；应能体现促进劳动开发型和技术开发型中小企业的发展，以解决就业压力和引导中小企业进行科技创新；应能体现有利于专业化分工协作原则，构造社会化分工、大中小匹配、专业化互补的产业组织结构，以提高企业的整体素质和综合竞争能力。

 2.税收政策手段。

税收政策手段应采用多种形式以适应中小企业主体多元化、经营形式及经营范围多样化和经营水平不同的特点。

税收政策手段包括减税、免税、放宽费用列支、加速折旧、加计扣除、允许亏损抵补、延期纳税、再投资退税、税收抵免等形式。

税收政策手段的运用可通过两条渠道实现，一是采用在税法中直接作出统一规定的方式；二是在税法中作出授权地方政府具体规定的方式。

    3.税收政策措施。

税收政策措施只有通过具体的税收制度规定才能体现。

从增值税来说，应进一步调整和完善增值税政策：

<1）取消增值税一般纳税人以应税销售额为标准的认定规定，改之以财务会计核算是否健全为主，以应税销售额是否达标为辅的认定标准。

同时，对达到一般纳税人认定标准的小规模企业，在三年内允许其自由选择一般纳税人或小规模纳税人的认定。

<2）进一步降低小规模纳税人的征收率，目前商业零售企业的毛利率一般为10%～15%，按法定税率17%征税，税收负担率应该是1.7%～2.5%，因此，可考虑将其征收率调低为2%。

<3）综合考虑近年来物价指数涨幅、居民生活最低保障水平等因素，进一步提高收入低微业户的起征点。

例如，将销售货物的月销售额调高至3000元～8000元，销售劳务的月销售额调整为2000元～5000元，按次纳税调高到次<日）销售额200元～300元。

同时，考虑到我国地区经济发展水平差异较大，可授权地方政府在规定幅度内自行决定起征点范围，以降低其税收负担。

从企业所得税来说，主要针对中小企业经营规模小、投资风险大的情况，制定专门的税收政策加以鼓励：

<1）亏损结转。

中小企业亏损可以延长结转期，建议后转至 8年，同时增加前转优惠，可以前转2年。

<2）再投资退税。

对于中小企业用税后利润转增资本的投资，建议对再投资部分缴纳的税款给予退还，鼓励企业再投资。

<3）设备投资抵免。

中小企业技改工程更新设备，建议按购进额10%给予企业所得税抵免。

<4）投资准备金的税前扣除。

对于中小企业提取的投资减值准备，可允许按一定比例税前列支。

<5）加速折旧。

除非高能耗、高污染，中小企业购入的生产设备报经税务机关备案可以进行加速折旧,但其当年新增折旧的50%必须用于设备再投资。

<6）微利企业分类优惠。

新《企业所得税法》以30万元为界限确定应纳税所得额的标准，可考虑在现有政策基础上对小型微利企业进一步区别对待。

例如应纳税所得额在15万元以下的征收10%的企业所得税，15万元～30万元的征收20%的企业所得税。

<7）创业投资减免优惠。

对新创办投资额在100万以下的小型企业建议实行两免三减半，对投资创办中小企业的投资风险收益可按规定投资的40%予以免税。

<8）消除重复征税。

建议允许个人独资和合伙企业在企业所得税和个人所得税之间进行选择等等。

<三）加强税收征管体系建设，降低中小企业遵从成本　　

　　税收征管滞后于税收政策改革是转型经济国家的通弊

因此，如果相关的税收政策宣传及税收辅导管理不能真正落实到位，那么就会使中小企业对自己应该享受的税收优惠政策不能熟悉掌握，也就谈不上如何用足、用好。

因此，笔者建议通过加强税收征管体系建设，以提高执法效能和优化税收服务等措施来减轻中小企业的遵从成本：

<1）深入推进依法治税，为中小企业创造公平的税收环境。

一是借鉴意大利运用行业分析推定课税的成功经验，结合“金税三期”建设，积极拓展第三方涉税信息收集，夯实信息管税平台，运用行业建模和相关涉税信息分析软件，预测推定个体经营者及中小企业的营业收入，加强纳税预警评估。

二是进一步规范税务行政处罚自由裁量权，减少税收执法弹性空间。

同时，要把握“能宽不严”的原则，对首次轻微违法行为处理实行“首次不罚或少罚”。

三是推行政务公开，增强执法透明度，尽量减少中小企业因不熟悉税收政策法规而造成的相关成本和损失。

<2）改进和优化纳税服务，降低中小企业纳税过程中的奉行成本和隐性成本。

一是简化中小企业纳税申报程序和缴税程序，延长纳税期限。

例如，对核定征收的小规模企业采取简易申报的办法，对部分微利及资金周转困难的中小企业，允许其增值税延期下月合并申报等。

二是降低中小企业的纳税费用。

例如，积极推广网上开票、抄报税和涉税事项审批系统，推行财税库银横向联网电子缴税、国地税联合办税和“同城通办”服务模式，有条件适当放宽中小企业开票限额，降低发票领购成本等。

三是有效整合利用税务机关内部和外部的服务资源，通过集约服务与分类服务、专门服务和社会服务、全面服务与个性服务相结合，积极打造融管理与服务于一体的全方位中小企业税收服务体系，为中小企业提供经营管理、税收咨询、会计指导等服务，更好满足中小企业涉税服务需求。