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公务员制度复习资料上
公务员制度
《公务员制度概论》体系框架
第一章绪论
1.理解公务员制度
2.公务员制度的基本精神与特点
3.研究的内容，方法与意义
第一节理解公务员制度
一．公务员与公务员制度
公务员的定义：
传统：
称为“文官”，是与其他专职服务于国家的机构相对应的，如军队，司法与警察等。
现代：
称为“公共雇员”或“政府雇员”，是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，旅行国家公务的公职人员。
（一）公务员的范围
（二）
2.中国划分公务员的范围
v《公务员法》规定：
公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。
七大组织（除工勤人员之外）：
中国共产党，人大，政协，人民检察院，行政机关，人民法院，民主党派及部分社团机关
注：
除依照公务员法管理的“公务员”外，还有部分人员和单位“参照”该法进行管理：
1、《公务员法》第106条规定：
“法律、法规授权的具有社会公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。
”
2、部分除工勤人员以外的人民团体和群众团体的机关工作人员，对其参照公务员法进行管理。
e.g.下列属于公务员的是（A,B,D）
A曹建明最高人民检察院检察长
B蒋树声中国民主同盟主席
Cxxx江苏省妇联办事员
DXXX泰州市教育局办公室主任
思考：
如何看待此次公务员范围的界定
各类机关干部的整体一致性；有利于党政机关干部之间的交流；有利于从制度上建立统一的对公务员绩效评估体系和监督体系；
……
将法官、检察官纳入公务员范围有些不妥；（司法独立性破坏、法律交叉冲突、考试录用标准）
人员范围扩大，财政负担加重；
社会价值观变化；
……
（二）公务员的法律地位
*法律地位：
法律主体在法律中的位置（地位与作用）。
是其享受权利与承担义务的资格。
公务员的法律地位意味着这一职业阶层的身份及其保障，也意味着他在各种法律关系中权利与义务的综合表现。
典型：
英美法系即“职位制”：
“任命”权利获得合同化，私法约束
大陆法系即“职业制”：
“契约”权利获得法制化，公法约束
职业制与职位制标准比较
职业制（Careersystems）
职位制（Positionsystems）
进入公务员
队伍的条件（Conditions）
1.录用之初只能进入初级职位
2.特定的终身职业需要相应的文凭和（或）教育背景
3.职业之初，有相应的培训和试用期
1.录用之初也可进入中级职位
2.特定的终身职业不需要相应的文凭和（或）教育背景，但是特定的职位需要具备相应的技能资格
3.职业之初，没有相应的培训和试用期
职业发展
（Careerdevelopment）
确定的晋升制度
没有确定的晋升制度
雇佣（Employment）
终生雇佣
像私人部门一样，是合同雇佣，没有终生雇佣
薪水制度
（Salarysystems ）
法定制度
集体协议/个人化工资
退休金制度
（Pensionsystems ）
法定制度
集体协议
劳动立法
（Laborlegislations）
就工会参与有关劳动条件等方面的决策有专门的立法
由政府当局将与工会之间谈判，在集体协议中确定有关公务员的雇佣条件，工会的参与权类似私人部门工会的参与权
（三）公务员制度的含义
现代公务员制度最早产生于19世纪初的英国。
公务员制度是国家政治与行政制度的重要组成部分。
公务员制度：
对行使国家行政权力、执行国家公务的人员等依法进行科学管理的一系列法规体系和管理体制的总称。
二．起源与发展
恩赐制，个人徇私制，政党分肥制，功绩制
早期萌芽
确立
发展
实施
普鲁士的实践
英国的实践
美国的实践
我国的实践
1794年的法典
《普鲁士各邦普通国家法》
"Prussianstatecommonlaw"
“官员是国家公仆”
1853年
《诺斯科特—
特里威廉报告》“Northcote-TrevelyanReport”
现代公务员制度的基本框架
1883年
《彭德尔顿法》“PendletonAct”
美国公务员制度的基本法
1982-1988年
拟建《国家公务员暂行条例》
1989-2005年
93年颁发《国家公务员暂行条例》
2006年以后
《公务员法》
补充：
中国原有干部人事制度改革的必然
缺乏具体制度
干部外延过大
政企分开
政事分开
政社分开
公务员制度在现代国家体系中的地位
完成国家和政府使命的必要工具和手段
政府实施其施政目标的主要载体
政府存在合法性的具体体现
第二节公务员制度的基本精神
一．公务员制度的基本精神
“竞争精神”与“常任原则”的统一“法治精神”与“中立原则”的统一
“专业精神”与“分类原则”的统一“科学精神”与“人本原则”的统一，
“民主精神”与“效率原则”的统一
二．西方公务员制度的主要特点
实行“两官分途”，坚持“政治中立”，强调“功绩主义”，实施统一管理
三．我国公务员制度的主要特点
公务员队伍的领导——党管干部的原则
公务员范围的界定行政机关的工作人员
中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员
公务员队伍的宏观管理——分类管理和统一领导
公务员的选拔任用——公开、平等、竞争、择优
公务员的管理监督——监督约束和激励保障
第三节公务员制度研究的内容、方法与意义
一．研究的内容
二．研究的方法
比较研究法，历史研究法，生态研究法，案例研究法
三．研究的意义
有助于探索现代国家人事管理的基本规律和普遍趋势
有助于提高公务员的基本素质和管理水平
有助于借鉴国外公务员制度的先进理论和实践
有助于理解政治和行政体制改革的重要性和必要性
第二章公务员义务与权利
1.公务员义务与权利概述
2.公务员义务与权利的内容
3.公务员义务与权利的特点与意义
第一节公务员义务与权利概述
（一）公务员义务与权利的含义：
公务员义务（Rightofcivilservants）：
是指国家法律规定公务员履行职责、执行公务中法定权力和行为方式的约束，或者说是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。
限制和保证行使权力的法定范围、管理幅度、自觉程度
公务员权利（Obligationofcivilservants）：
是指公务员在履行职责和执行公务的过程中，享有的合法权力和利益，拥有的法定手段和法定条件。
保障其享有的合法权益、拥有的法律手段和法定条件
（二）公务员义务与权利之间的关系
同一性：
没有无义务的权利，也没有无权利的义务“
均衡性
（三）公务员义务与权利的产生
第二节公务员义务与权利的内容
一、国外公务员义务与权利
义务：
忠实义务，“政治中立“义务，服从义务，保密义务，回避义务，品行义务，申报财产义务
权利：
参与工会与罢工权利
政治权政治平等的权利
申诉与控告的权利
身份保障权
薪酬权
经济权退休权
辞职权
休假权
教育权
二、★我国公务员义务与权利
原则：
中国共产党的政治领导原则，社会主义民主的原则，效率原则，与经济社会发展相协调的原则，保护公务员权利的原则
义务：
模范遵守宪法和法律，提高工作效率，全心全意为人民服、接受人民监督，维护国家的安全、荣誉和利益，服从和执行上级依法作出的决定和命令，保守国家秘密和工作秘密，遵纪纪律、恪守职业道德、模范遵守社会公德，清正廉洁、公道正派，法律规定的其他义务
权利：
获得履行职责应具有的工作条件，职业常任，获得工资报酬等待遇，参加培训，对机关工作和领导人员提出建议和批评，提出申诉和控告，申请辞职，法律规定的其他权利《公务员法》规定：
公务员要“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”。
《公务员法》规定：
“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的（违法或不适当），可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。
上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任”。
公务员执行“明显违法”的决定或者命令的，应当承担相应的责任”。
（刑事责任，行政责任，民事责任）
第三节公务员义务与权利的特点与意义
特点：
法制性，平等性，强制性，不可放弃性
意义：
有利于促进社会民主化和法制化的进程
是公务员行使国家行政权力，执行国家公务的有效约束
是公务员行使行政职权，执行国家公务的有效保障
有利于提高公务员的权利意识和责任意识
有利于国家和社会对公务员实施有效的监督
第三章公务员分类管理
公务员的类别划分
两种公务员分类制度
我国公务员分类制度
第一节公务员的类别划分
分类是管理的基础
规范公务员管理的最重要途径是对公务员实行分类管理
一般事务官&特别公务员事务官&政务官行政官&司法官
公务员的类别
（1）
一般职公务员VS特别职公务员
一般职公务员：
经公开竞争考试择优录用，适用公务员法的公务员
特别职公务员：
依据特别法律通过选举或任命而产生的公务员
公务员的类别
（2）
政务官（Administrativeofficers）VS事务官（Servicesofficers）
政务官：
一般由选举或政治任命产生，实行任期制。
服从政党的意志，维护执政党的利益，随执政党的更迭而进退，因而又称为人事制度中的副业者（Amateurs）
事务官：
一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，实行常任制，因而又称为人事制度中的专业者（Experts）
公务员的类别（3）
地位的独立性不同
身份的保障不同
知识的要求不同
适用的法律不同
公务员类别划分的意义
国家人事行政的基础
制约着管理方式
是国家权力系统的稳定机制
第二节两种公务员分类制度
品位分类&★职位分类（含义，实践，比较，发展）
品位分类
以品（官阶、等级）和位（职位）作为分类评价的基本要素,只要具备一定官阶就可以担任与此级别相应的不同业务性质的职位,并享受相应级别的待遇。
以人为对象：
以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。
考虑因素：
学历，资历，职位
实践：
英国不考虑其所任职位的工作性质，数量和质量寻找“通才”
衰落：
1968年《富尔顿报告》
职位分类：
以工作内容、责任为分类的依据，每一个职位有一个等级，而不是“人”的等级。
以职位为对象：
将职位按照工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等分为不同的类别和等级。
实践：
美国
科学管理：
将组织中管理职能与作业职能加以分离。
强调组织工作计划化，标准化，程序化。
强调组织管理职能的专门化。
美国：
1883年《彭德尔顿法》1923年《职位分类法》
职位（Position）
职位是指某一时间内某一主体所担负的一项或几项相互联系的职责集合。
例如，办公室主任同时担负单位的人事调配、文书管理、日常行政事务处理等职责。
职位一般与职员一一对应，即一个职位一个人。
职务即工作
职系（Series）
职系又叫职种，是指职责繁简难易、轻重大小及所需资格条件并不相同，但工作性质相似的所有职位集合。
如机械工程职系、教师职系等。
职系是录用、考核、晋升、培训员工时，从专业性质上进行考核的依据.每个职系便是一个职位升迁系统。
职等（Grade）
在不同职系之间，把职责轻重、工作繁简复杂情况以及任职资格条件充分相同的职位归入同一等。
同一职等上职位的劳动报酬相同，所有的职位都可以归入适当的职等。
职等是工资、待遇、奖惩、调整的依据。
例如:
大学讲师和工厂的工程师属于同一等级。
*职级（Class）
职级是指同一职系中职责的繁简难易、轻重大小以及任职条件充分相似的所有职位集合。
例如：
中学一级数学教师与小学高级数学教师属于同一职级，中学一级语文教师与中学一级英语教师属于同一职级。
职级是录用、考核、培养、晋级人员时，从专业程度和能力上考虑的依据。
职级的划分是在于进行同一性质工作程度差异的区分，而职等的划分则是寻求不同工作性质之间比较的共同点。
品位分类与职位分类的比较——
品位分类
职位分类
特点
以“人”为中心
以“事”为中心
优点
1.强调人的资格条件。
有利于选拔“通才”，并可发挥人的主观能动性。
2.级别与人挂钩，级随人走。
工作队伍富有弹性，便于调配和交流。
3.具有较大的安全感，不会因职务的变动或新的任命而改变待遇。
1.强调职位的性质和要求。
便于选拔“专才”。
2.级别与职务挂钩，按工作责任大小和贡献定待遇，级随职定。
3.有利于实施责、权、利相结合，激励人员提高效率。
缺点1、分类依据
（1）过分强调人的学历、出身等资格条件，不重视实际能力，等级划分不够切合实际，容易出现同职务的人可能有不同级别或有能力而级别低的人得不到及时晋升的现象。
（2）级随人走，容易造成人员级别和实际职务内容不符，职责与报酬不等，使职务失去客观标准，报酬失去激励作用。
（1）严格规定职位的工作内容、数量、质量、责任以及人员的升迁、调转途径，重事不重人，忽视了人对职位的主动作用。
（2）在一定程度上妨碍了人的全面发展和人员流动，使其积极性受到一定的限制。
2、分类程序
（1）只根据每个人的学历、功绩、出身等可以看得见的因素分类，比较简单易行。
（2）分类比较粗糙，不易标准化、规范化、系统化。
（1）程序过于繁琐，调查、分析等成本大。
（2）作为一种静态分类，难以适应变化中的职位和职位内容、要求等
公务员分类制度的发展趋势
分类的趋同性，制度的弹性，体系的开放性
第三节我国公务员分类制度
一、我国公务员分类制度的历史沿革
1993年《国家公务员暂行条例》
职务：
领导职务（10级）、非领导职务（8级）
（纵向）没有职位类别区分的职位分类
2006《公务员法》
职位：
综合管理类、专业技术类、行政执法类、其他
（横向）增加了职位分类种类与职务分类设计
二、我国公务员分类制度的基本内容
在职位分类的基础上设置公务员的职务序列
（一）横向的职位分类
设置职位：
综合管理类（数量最大）、专业技术类、行政执法类
职位说明书（书P71）
（二）纵向的职务序列
领导职务与非领导职务的设置
领导职务（Leadershippositions），是指在中央和地方各级机关中具有组织、管理、决策、指挥、监督等职权和责任的职务。
非领导职务（Non-leadershippositions），是指在各级机关中不具有组织、管理、决策、指挥等职权和责任的职务。
公务员的等级序列（书P70）
思考：
如何看待“职务等次与职位级别相互交叉”？
为什么“职务越高对应的级别越少，反之对应的级别越多”？
“晋升双梯制”：
“职务晋升”与“职级晋升”
克服以往职务与职级联系过紧，级别与职务的对应幅度不合理的弊端
激发积极性：
在同一职务上可以晋升级别
依据三大条件确定公务员级别（待遇）
1.公务员所担任的职务2.公务员所在职位的责任大小，工作难易程度
3.公务员的德才表现、工作实绩和工作经历（主要包括任现职的时间和工作年限等资历因素）
（三）我国公务员分类制度的特点
兼顾职位分类和品位分类的优势，实现公务员分类制度的创新
强调公务员德才兼备的通用资格条件，重视公务员的交流
既强调公务员横向职能的差异，又重视纵向职责程度的区分
吸收品位分类的因素，重视公务员的分级
重视职务、级别等多项因素，实行级别工资制
第四章公务员管理体制
国外公务员管理体制
我国公务员管理体制
第一节国外公务员管理体制
公务员管理体制（Administrativesystem）:
公务员管理权力的配置和划分，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。
公务员管理机构：
根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。
国外公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。
公务员管理机构的职能：
决策，协调，监督、仲裁，执行
部分执行机构的管理权：
录用权，考核权，奖惩权，升降权，任免权，辞退权，其他人事决定权
国外公务员管理体制的类型：
部外制部内制折衷制
划分依据：
公务员管理机构与政府行政系统的关系（人事、财政、建制等）
部外制：
即在政府行政组织外，设置相对独立的人事机构，统掌人事大权。
（美、日）
这种人事机构，不仅独立行使公务员的考试权，负责录用选拔人才，还同时掌管公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各项事宜。
部内制：
在政府行政系统内设置人事机构，各行政部门负责处理本部门和各项人事行政事宜，又称为非独立制。
（法、德）
掌管各部门内部公务员的考试录用、考核、奖惩、任免、交流、工资、培训等管理事务。
人事权基本上全部由政府内的主管行政首长或部门内人事机构负责。
部外制：
优点：
避免行政长官的干涉避免政局变幻的影响，有利于选拔人才和调动人员积极性，有利于集中地使用人力、物力全面规划人事行政工作
缺点：
难以了解各部门实际运作情况，难以根据各具体情况制定规章制度，降低人事行政效能，降低行政管理效率
部内制
优点：
用人与治事相统一，有利于实现行政一体化
缺点：
不利于公平地实施人事行政规则，不利于公务员事务的统一管理
折中制：
在行政系统之外，设立独立的人事主管机构，专掌公务员的考试权。
（采用折衷制办法建立的半独立性的人事机构）（英）
从结构上说，这是一种中央统一与部门分散相结合的综合性管理体制。
从管理内容上说，即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。
国外公务员管理体制的发展趋势
从统一走向分散
三类体制渐趋融合
两类机构相辅相成：
职能管理机构，辅助与保障性机构（权益保障机构，协调仲裁机构，公务员培训机构）
第二节：
我国公务员管理体制
一、我国公务员管理体制历史发展
1978民政部机关人事局1980国家人事局1982劳动人事部1988国家人事部
2008隶属于人力资源和社会保障部的公务员局。
试思考公务员局为何要单独设立？
为何由人保部管理？
既有利于将公务员管理纳入人力资源管理体制之内，又保障公务员管理的相对独立性和特殊性。
（1）管理职能清晰；公务员因责任、职能不同，其待遇等与市场劳动力不同；公务员不能完全进入劳动力市场；
（2）公务员是人力资源一部分，也需考虑社会保障问题；
（3）公务员管理属国家对公共职位的管理，属内部人事行政，一般不设立一级管理部门；
（符合分类管理的原则）
二、对我国公务员管理体制改革的思考
划清职能权限：
适应人事行政的需要，加强公务员管理体制的改革，完善人事行政的权限，实现公务员管理机构的系统化。
合理分布职能：
加强人事行政机构的改革，实现公务员管理机构的职能分化。
第五章公务员制度的运行机制
制度体制机制
v制度（广）：
包括基本制度、体制制度和具体规章制度。
（可以做什么）
v体制：
制度的第二层，制度的外在具体表现和实施形式。
（一种制度可以由几种体制表现出来）
v机制：
制度的技术化，是方法化了的制度。
（可以怎么做）
制度的正常运转不靠制度本身的力量，而是机制的约束。
v建立公务员制度运行机制的目的在于实现公务员制度的目标。
建立和完善公务员制度的目的：
1.为公共部门职位招募合格的人才
2.激励与开发公共人力资源
3.为公共人力资源实现公共目标提供制度、规则
激励管理机制人力资源开发机制监督约束机制法制保障机制
第一节激励管理机制
公务员激励管理机制：
公务员管理部门通过引导公务员的价值观念与行为方式来实现公共行政组织的目标，并按照预设的标准与程序相应地进行公共资源配置的过程。
功能：
开发功能：
实现组织目标时达成个人职业发展；政府竞争力提升时个人素质提高。
（如：
培训）
整合功能：
将国家或政府目标内化为公务员自身信念及习惯，并加以巩固，减少内耗。
如：
考核、奖励
规范功能：
政府及公务员的价值观和行为方式具有示范性，更需符合相应标准。
如：
廉政
基本内容：
三个要素激励标准（公平适度）激励手段（物质、精神）激励过程（目标导向、激励评估、资源分配、信息反馈）
运行：
基本原则：
物质激励和精神激励相结合，适度性与灵活性相结合，及时性与经常性结合
完善途径：
引入市场理念和手段，适当进行负激励，建设政府绩效评估制度，为公务员提供更多的参与和发展空间
第二节人力资源开发机制
公务员人力资源开发机制：
通过优化公务员的知识、技能，改进其动机、态度和行为提高国家组织的效率，有效实现组织目标的过程。
公务员人力资源开发的嬗变：
权能人力资源开发→技能人力资源开发→潜能和智能人力资源开发
权能人力资源开发的主体是“衙门”，强化的是“官本位”意识。
技能人力资源开发的主体是“行政首长”和“技术官僚”，强化的是“部门本位”、“利益本位”意识。
潜能和智能人力资源开发的主体则是公务员，强化的是“服务本位”、“人本位”意识
公务员人力资源开发的重点应该放在政府能力建设上，其本质就是公务员的能力建设。
包括：
1.公务员管理体制与制度的创新与改进；
2.公务员素质与知识的改善；
3.吸引和招募优秀人员进入公务员队伍；
4.现有人才的使用及效能最大化；
5.公务员潜能的激发与挖掘；
6.公务员环境与保障措施的改进等方面。
组成要素：
政策层面：
法规约束，权益保障（制度静态）
人员层面：
提高公务员个体的综合素质（与组织发展同步）
机制层面：
制度的技术化（动态）
模式：
培养型开发（培训），管理型开发（分类管理）。
工具型开发（考试），制度型开发（公务员法）
Ø第二次公务员资源开发的方法
Ø组织其参加政府部门的智囊团、咨询团、顾问团、督导团、评估团，为政府生产力的发展，发挥其智力整体优势的“软件”作用。
Ø组织其参加公共管理专家组、公共管理培训机构，充分调动其专业技能、学术水平的优势，培养和指导政府的后备公务员，为新老更替，打下坚实的基础。
Ø组织其投身经济建设的前沿阵地上的方法，让那些独有特长的公务员，利用国家所给予的优惠政策自办经济实体，直接为经济建设服务。
第三节监督约束机制
建立公务员监督约束机制，其目的在于实现对公共权力的合法性、合适性及其行使过程的民主性、公正性进行控制与纠偏。
《公务员法》第1条将“加强对公务员的监督”作为立法宗旨之一，规定：
“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。
”
（一）公务员监督约束机制的内涵
公务员监督：
党和国家及人民群众对公务员在执行公务活动中，履行国家法律、法规、政策和执行纪律情况实行的监督。
监督主体——
行政系统内部机关（一般监督、专门监督）
权力机关（层次最高、权威最大、范围最广、最有法律效力）
司法机关
升级会员 