应急指挥平台业务体系概要.docx
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应急指挥平台业务体系概要
应急指挥平台业务体系概要
1、突发公共事件
根据《国家总体应急预案》，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的应急事件。
当前突发的公共事件主要有以下几种分类：
名称
种类
主管部门
自然灾害
水旱灾害
水利部（国家防汛抗旱总指挥部）
气象灾害
国家气象局/有关政府部门
地震灾害
国家地震局（国务院搞震救灾指挥部）
地质灾害
国土资源部/建设部/农业部
草原森林
国家林业局（国家森林防火指挥部）
事故灾难
交通运输
交通部/民航总局/铁道部/公安部
生产事故
行业主管部门/企业总部
公共设施
建设部/信息产业部/邮电部
核与辐射
国防科工委
生态环境
国家环保总局
公共卫生事件
传染病疫情
卫生部
食物中毒事件
卫生部
动物疫情
农业部
社会安全事件
治安事件
公安部
恐怖事件
公安部
经济安全事件
中国人民银行
群体性事件
国家信访局/公安部/行业主管部门
涉外事件
外交部
上述各类突发公共事件往往是相互交叉和关联的，某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：
Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
《国家总体应急预案》附件包括特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行），较大和一般突发公共事件按照国务上列为报告和应急处置的重大事项。
对涉外、敏感、可能恶化的事件应加强情况报告并提高响应等级。
2、重大公共活动事件
重大公共活动事件指公众节庆、重大商业活动、展览、体育活动，群众集会等参人数和密度都很高的公共活动。
重大公共活动场所是引发公共突发事件的温床之一，对于重大公共活动事件需要在既有应急预案的基础上提前进行针对性的准备和全过程的跟踪管理，包括制定方案、行动部署、状态监控、指挥协调、应急响应以及事件结束之后的总结评估、提炼和完善。
3、预案管理
为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、行政法规，国家各级部门制定了各种形式的应急预案。
应急预案针对可能的事故或灾害，在安全评价的基础上，评估事故或灾害形式、发展过程、危害范围和破坏区域的条件下，为降低事故或灾害损失，就事故前的预警预测和保障准备、事故中的应急救援行动以及事故后的总结评估等整个应急管理过程中的应急救援机构和人员，设备、设施、条件和环境，行动步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先制定的计划和方案。
3.1、国家应急预案
国家总体应急预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
国家总体应急预案适用于涉及跨市级行政区划的，或超出事发市级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。
专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。
已发布的国家专项应急预案包括：
国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案。
国务院部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
3.2、地方应急预案
突发公共事件地方应急预案具体包括：
省级和市级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各区县（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。
上述预案分别在省、市级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。
地方应急预案体系包括地方总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、基层单元（企事业单位尤其是高危行业重点单位、街道乡镇）应急预案（管理目录分别为：
综合性预案、区域性预案、协调性预案、专业性预案、基础性预案）和各类大型会展、活动等应急预案。
3.3、预案编制、管理、执行
按照应急管理的组织体系的职责分工，由各责任单位分别编制、管理、执行各自管理范围和领域的相关应急预案。
省级应急预案根据《国家总体应急预案》和相关规范要求，由省应急管理委员会（应急办）根据全省应急管理的需要编制、管理、执行。
各地市政府、区县政府、相关委办局和单位，都要在根据省突发公共事件总体应急预案和所担负的职责、任务，作为编制责任单位组织制定相应预案、保障计划和应急手册，报省政府审定，并根据实际情况的变化及时修订。
4、管理和建设模式
4.1、管理模式
按照XX省应急管理行政体制以及分类管理、分级负责、条块结合、属地管理原则的应急管理模式进行突发公共事件管理。
在各级现有应急机构信息系统的基础上，充分利用各地市和专业厅局相关应急服务部门原有的应急信息系统和电子政务系统，在整合现有信息、组织、资源的基础上，加强综合管理、联动服务，建设AA省政府应急指挥平台，完善应急管理信息整合机制，满足省政府统一应急管理的需要。
4.2、建设模式选择
由于全国范围内省一级的应急体系建设、包括平台建设尚处于启动期，XX省也属于全国试点省份，经过时间实际检验从而有参考价值并可以进行借鉴的实际案例还比较少。
不过，我们可以通过考察地市一级的应急联动体系的建设模式，来帮助我们找到适合XX省特点的省级应急体系建设模式。
目前，我国对城市应急联动体系没有一个统一的分类。
一些专家从应急联动中心与原有的各指挥分中心之间的关系和体制角度，把我国的城市应急联动中心划分为四种类型：
集权模式、授权模式、代理模式、协同模式，每种模式都有其各自的特点和适用情形。
4.2.1、集权模式
集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的城市应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。
该类型的系统一般称为"城市应急联动中心"。
该模式所具有的特征是：
政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的惟一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事件时，有权调动政府任何部门；采取一级接警、一级处警方式，即指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业组进行联动处警；省政府不再另外设立各种指挥中心，出现重大事件时（例如SARS病毒流行事件），应急联动中心同时也是政府针对这种事件的指挥中心，政府领导可以在指挥中心的指挥区里直接进行指挥。
我国第一个城市应急联动系统——南宁城市应急联动系统就是典型的集权模式。
4.2.2、授权模式
授权模式是政府利用现有的应急指挥基础资源，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门（通常是公安部门）执行城市应急处理任务。
在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。
授权模式所具有的特征是：
政府将应急联动的指挥权授权给公安，以公安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。
公安部门实施的110、119、122三台合一的应急体系，也是一种特殊的授权模式。
在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。
广州市的应急联动系统就属于授权模式。
4.2.3、代理模式
代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈报警人。
本质上，这种模式还不是真正意义上的应急联动，但向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便了紧急情况下市民呼救。
代理模式所具有的特征是：
由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口；各部门分头处警，各自指挥；中心负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。
北京的应急联动系统属于代理模式。
4.2.4、协同模式
协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。
协同模式所具有的特征是：
应急联动机制由多个不同类型、多层次的指挥系统构成。
一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。
不同系统具有不同的职责。
这种模式对原有的机构基本不动，投资最省，更适合于大批中、小城市。
广西柳州和江苏扬州的城市应急联动系统就是协同模式的代表。
4.3、XX省应急指挥平台建设模式选择
此部分仅作为参考，请各省公司根据本省情况进行修改。
上述建设模式的粗略划分的目的只是为了帮助我们分析各种有可能出现的情形。
而且从实际发展来看，各个地区的应急建设采用的模式不是一成不变的。
也会出现以一种模式为主，融合其它模式的一些功能，成为一种混合的模式的情形。
实际上，由于应急指挥平台建设在国内仍然是一个新鲜事务，需要各地政府在国家相关部门的统一规划下，根据当地的实际情况设计实施适合本地特点的建设模式。
根据XX省的实际情况，综合考虑应急联动体制的整合程度、系统的规模、政府对应急联动运行与管理方式、指挥权划分、应急联动基础、投资规模、编制情况等因素，XX省应急指挥平台建议采用类似上述的协同模式，或者以协同模式为基础按照XX省应急工作实际特点进行针对性调整后的模式来进行建设。
在协同模式的应急体系中，采用的是多级处警的模式，根据事件的性质，确定不同的处警部门。
各个专业厅局和下级政府负责处理其管辖范围内的一般和重大事件。
省级政府应急办可以选择性的要求这些事件进行上报，并可以监视这些事件的处理过程。
只有对于那些特别重大，按照预案要求需要上升到省一级政府进行指挥调度的场合，或者跨地域、跨专业、仅靠下级政府或专业厅局之间的简单联动不足以快速有效的解决问题的场合，省级政府应急办才会协调相关领导和专业部门进行处理。
这种模式下，省应急指挥平台与下级政府应急指挥平台以及专业部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突。
省级政府应急指挥平台战时侧重于重大事件的协调、决策和监督，平时侧重于应急事件的管理、预防和监测。
下级政府应急指挥平台和部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置，以及执行省政府指挥中心决定，实施调度与处置。
省应急指挥平台将多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联体系，大事政府牵头，小事部门负责，不需要触动现有行政体制，符合现有的部门分工要求，适应现阶段的省情，建设难度小，投资少、见效快。
当然，实际采取的建设模式一定要针对XX省应急工作实际特点来建设。
5、应急工作体系及职能
从各地政府应急工作体系来看，我们可以从日常应急管理工作和应急联动工作两个角度来考察应急工作体系：
应急管理体系和应急联动体系。
下述描述主要参照国内其它地区的情况。
5.1、应急管理体系
主管领导：
XX省突发公共事件应急管理工作由中共XX省委统一领导。
领导机构：
XX省人民政府是本省突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。
XX省突发公共事件应急管理委员会负责组织实施本市突发公共事件应急管理工作。
办事机构：
XX省突发公共事件应急管理委员会办公室（应急办），设在省政府办公厅，作为省应急委的日常办事机构。
主要负责全省应急管理工作的协调、汇总和指导工作。
负责对突发公共事件应急管理工作"测、报、防、抗、救、援"六个环节的领导、协调、检查、监督，工作内容涉及突发公共事件"事前、事中、事后"三个阶段，对应急工作和处置单位建立相关的工作制度和规范，以及预案制定、应急值守、指挥调度、资源保障等所有应急相关工作。
工作机构：
全省范围内具有应急管理职责的机构、相关职能部门，作为专业应急工作机构，承担省应急委部署的相关工作。
并在突发公共事件发生时，按照"谁分管，谁负责"的原则，承担相应的应对工作。
工作机构主要包括XX省政府管理的下级政府应急工作机构和各个专业厅局的常设应急工作机构。
专家机构：
省应急委和各应急管理工作机构建立各级各类专家人才库，并根据实际需要聘请有关专家组成专家组。
平时为省委、省政府提供应急管理决策咨询和工作建议；发生突发公共事件和需要时，参与应急处置指挥部或现场指挥部工作。
5.2、应急联动体系
专业应急中心：
作为突发公共事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台,全天24小时直接接收各自负责范围内，日常各类突发公共事件等突发事件的报警，履行应急联动处置较大和一般突发公共事件。
全省的专业指挥中心也分为省市两级，但以市级为主展开具体工作。
大部分处警工作在这一层次就可以处理完毕了。
应急办：
就事件处理的联动体系来看，以应急办下属的应急值守小组为主负责全天24小时监控全省范围内的各种上报的突发公共事件信息，并根据既定预案要求和实际情况决定是否要进行干预。
这种干预既可以是简单的协调工作，也可能是在请示领导之后，负责组织联动单位对重、特大突发公共事件进行先期应急处置，并协助市政府（市应急处置指挥部）组织实施紧急处置。
同时省应急办还是省政府和国务院应急办沟通的枢纽节点。
应急指挥部：
临时机构，按照预案要求成立，负责对重大和特别重大突发公共事件的处置指挥。
应急联动单位：
公安、卫生、安全生产、民防、海事、建设、交通、环保等部门以及各市、区、县人民政府（联动单位），在各自职责范围内负责下列应急联动处置方案工作。
协同联动网络：
与部队、武警总队、国家有关部门驻省内单位、毗邻省建立应急联通机制。
根据突发公共事件应急处置实际需要，及时报请国家应急办按照有关规定请求有关部门和单位协助处置突发公共事件。
6、应急管理业务流程
政府应急管理工作不同于传统的以接处警为核心的应急联动模式。
除了属于事中处理范畴的接处警工作之外，政府应急管理工作关注的是涉及事前、事中、事后等应急全过程的管理。
而仅就接处警工作而言，省级政府应急指挥平台和地市政府应急指挥平台、专业厅局的应急中心形成了一种分级处警的模式。
我们分别从功能和部门协作两个视角来考察和理解应急管理业务流程。
6.1、功能视角
从功能视角来看，政府应急管理的主要流程包含预案管理、资源保障、预测预警、事件发现、先期处置、扩大相应、应急结束、后期处置等多个环节。
6.1.1、预案管理
政府应急管理工作的核心之一就是在管辖范围内建立多层次，多种类的覆盖全部管辖地域和管辖内容的预案体系。
通过从无到有，从有到精的预案体系，不断强化社会各个层面的应急工作意识，做好相应的应急准备，在公共突发事件发生时基本做到有案可依。
同时，预案的存在是一个不断发展和不断完善的过程，周期性的预案更新维护工作也是预案管理的重要工作内容之一。
6.1.2、资源保障
应急资源的种类很多，仅救援资源就包括行政资源，装备资源，信息资源，技术资源和管理资源。
行政资源包括各级政府、专业部门、军队、公共事业抢修部门等。
装备资源主要指应用于应急处理工作的相应设施和装备，如避险设施，消防车辆，急救车，应急通信设施等。
信息资源主要是指在实现应急规划、应急指挥、事故分析等过程中所必须的数据。
在政府应急管理工作中，要突出这些信息的收集、整理和共享，以减少损失，提高事故与灾害的应急处置效率。
6.1.3、预测预警
监测预报：
水务、气象、地震、建筑、房地、海洋、环保、交通、安监、供电、供气、海事、卫生、农业、公安、金融、外事、信息等部门和单位，需要建立对各类突发公共事件的监测机制。
利用高新技术，建立全天候、全时段、全覆盖的突发公共事件监测网络。
预警：
按照突发公共事件初始阶段时的性质、严重程度和影响范围，相应的监测预报部门须即时发出预警信息，供关联专业部门和上级政府应急部门参考决策。
进入预警期后，有关单位在报请应急委同意后，可视情形采取预防措施。
6.1.4、事件发现
一旦掌握和发现突发公共事件信息，有关单位和所在社区立即根据其性质和威胁程度，将有关信息报告所在市、区（县）政府、上级主管单位。
市民有义务通过110等报、特服电话和其他各种途径，迅速报告和反映突发公共事件信息。
各应急救援部门、事故发生地所在市、区（县）政府、上级主管部门和责任单位接到报警信息后，要按照相关预案和报告制度的规定，在组织抢险救援和应急处置工作的同时，及时掌握和汇总相关信息，重要信息要迅速向省应急办值班室报告。
省应急办值班室收集、研判各类基础信息和动态信息，明确突发公共事件信息交流与报送的渠道、时限、范围、程序、监管等要求，并根据需要加强向个联动单位的通报。
特别重大事件需要报请相关领导是否成立临时指挥部接管指挥。
6.1.5、先期处置
突发公共事件发生单位和所在社区负有进行先期处置的第一责任，要组织群众展开自救互救。
相关接报单位必须在第一时间，进行即时应急处置。
响应突发公共事件的专业部门需要进行先期处置。
对于需要接管指挥的重大事件，省应急办值班室可以初步协调各个专业部门进行先期处置。
全省范围内跨地域的重大活动和专项工作需要时，也可依托省应急办的平台实施统一调度指挥。
在先期处置过程中，需要根据事态和危害程度发生变化而变更相应突发公共事件级别。
6.1.6、扩大响应
一旦发生先期处置仍不能控制的应急情况以及特大、特殊突发公共事件，尤其是出现跨市域、大面积和可能发展为严重危害的态势时，省应急办值班室等报请或由省委、省政府以及省应急委直接决定，扩大响应范围，提高响应等级，省应急处置指挥部进入运作状态，统一指挥调度全省性应急管理工作资源实施应急处置行动。
省应急处置指挥部进入运作状态后，在先期处置的基础上，迅速研判态势，并向有关单位和部门发布指令，接转指挥关系，履行突发公共事件应急处置的组织指挥职责，发布指令，指挥、调度、协调各方面资源和力量，实施应急处置。
6.1.7、应急结束
突发公共事件应急处置工作完成或危险状态消除和得到控制，视情由负责决定、发布或执行机构宣布解除或调整响应等级，组织撤收抢险救援单位，开展善后工作。
必要时可发布公告，终止应急状态，转入常态管理。
相关责任单位、主管部门要适时组织调查。
写出应急处置综合情况书面材料，向省应急委报告。
6.1.8、后期处置
突发公共事件应急处置后，各级政府、主管机构和民政等有关职能部门要迅速采取措施，组织实施救济救援。
省、市政府和区域行政主管机构，组织有关职能部门及时调查统计突发公共事件影响范围和受损程度，评估、核实所造成的损失情况以及开展应急处置工作的综合情况，报上级部门，并向社会发布。
相关部门做好灾民的安抚，灾区的清理和防疫工作。
省、市政府、区域行政主管机构、相关职能部门做好物资和劳务的征用补偿工作。
对因参与应急处置工作而伤亡的人员，应给予相应的褒奖和抚恤。
省、市政府和区域行政主管机构，组织有关职能部门要在对受灾情况、重建能力以及可利用资源评估后，认真制定灾后重建和恢复生产、生活计划，组织恢复和重建。
6.2、部门协作视角
从部门协作视角来看，政府应急指挥平台业务流程牵涉到国务院应急办、省应急办、市应急办、专项指挥中心等多个部门，因而在各个部门之间存在着各种信息或指令的流转过程。
下面仅是一个示意图：
政府应急管理概要流程示意图
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