社区调研材料.docx

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社区调研材料

一、新时期传统居委会呈现的问题

随着经济体制改革和社会转型的推进，大量社会事务涌进社区，居民对社区提供的服务要求越来越高，街居制下的传统居委会呈现出以下问题。

1、职能超载

在社会转型过程中，街道办事处和传统居民委员会的管理领域不断扩展，管理事务明显增加。

首先，“单位制”的瓦解致使单位职能外移，要求街居来承接。

随着现代化制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革、被转移到街道办事处和居民委员会的社会性事务越来越多。

由于长期的计划经济体制和行政全能主义造成了民间组织的稀缺，唯一能接受国家企业单位和政府事业单位所移出的社会事务的主题，几乎就只有街道办事处和传统居委会了。

其次，人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。

目前，中国已经进入了老龄化社会，各街区的老龄人口尤其是离退休人员显著增多，老年人口的活动空间基本上是家庭所在的街区，这就势必要求每个街区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件，开展专门为老龄人服务的医疗保健、文化娱乐等项工作。

第三，经济体制改革和非公经济快速的发展，无单位归属人员中除了原有的少数未就业的家庭妇女和个别的社会闲散人员外，增加了大量的个体户和私营业主、待业青年和失业下岗人员等。

对这些不断增加的无单位归属人员，社区需承担大量的社会管理工作。

第四，城乡社会流动的加剧，城市街区的外来人口越来越多，给外来人口的管理工作带来了压力。

2、关系不顺

1989年全国人民代表大会常委会通过并颁布了《中华人民共和国居民委员会组织法》，根据该组织法规定，居委会由主任、副主任和委员共5至9人组成，由居民选举产生，其与作为政府派出机关街道办事处的关系组织法规定：

“对居民委员会协助街道办事处开展工作。

”由此对居委会的工作包括两个方面的内容，一是：

居民委员会是群众自治组织，依法有其组织章程，从其权力义务中可以看出服务本社区成员是居委会的职能。

二是：

居民委员会与政府不是上下级关系，即居民委员会不属于行政官僚体系。

它仅仅协助政府履行其管理职能。

但现实情况是传统居委会却成了行政化、官僚化的居民组织，被动地执行区、街道下派的任务。

居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上居委会变成了政府的“一条腿”，工作不堪重负，居委会的自治功能难以实现。

二、社区管理的出现

单位制的结构及居民生活水平的逐步提高，昭示出街居制下传统居委会种种不足和面临的困境，为了承接基层组织日益膨胀的社会工作，更好地满足社区居民因生活水平的提高而产生的多样化的服务需求，社区这种新的基层组织形式应运而生。

社区与传统的居委会有较大的区别，社区是对传统居委会的一种超越和重整，两者之间有较大的区别，主要体现在两个方面，第一，从管理理念上来说，社区管理强调对人的关怀，不仅是物质利益的关怀，还有精神和生活交往上的关怀，同时还关注与居民生活息息相关的日常事务。

街居制下的传统居委会有很强的控制导向，如限制人口流动，固定职工与单位之间的关系等。

社区管理以服务为核心，合理配置社区资源，解决社区文体，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境，最终促成人与自然、社会和谐发展。

第二、从管理形式上来说，传统居委会行使功能非常突出，上下级层级色彩浓厚。

政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。

市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。

社区管理则强调居民参与，强调居民是社区的主体，是社区发展的动力源，要求社区发展的各项计划、社区建设的实施以及社区事务处理等都必须体现社区居民的广泛参与，体现社区的自治。

在社区建设的探索中，为解决传统居委会向社区转变过程中出现的问题，各地陆续出现了不同形式的组织管理模式，有效解决了社区居委会自治组织回归的问题，并为落实“费随事转”原则提供了一条可行的路径选择。

二、几种社区工作站模式比较

为承接来自政府下派的任务，还原居委会自治组织的应有面貌，同时为落实“费随事转”原则找到一条现实可行的解决路径，各地社区建设实践中陆续出现了几种不同倾向的社区工作中模式，即分设模式、下属模式、条属模式和专干模式。

（一）四种社区工作站模式介绍

1、分设模式

这种模式以深圳市的做法为代表。

2006年2月深圳市下发的《深圳市社区建设试行办法》规定，在社区设立社区工作站。

新设的社区工作站完全独立于社区居委会，社区工作站和社区居委会是并行的两个组织，分别担负不同职能。

在这种模式下，社区工作站的主要职责是在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，承办政府职能部门在社区开展得工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；社区工作站的工作人员由各区政府配备，实行公开招考制度，逐步推行社区工作队伍职业化、专业化；社区工作人员考核、评议由街道办事处知道城里的考评委员会来进行。

2、下属模式

这种模式以北京市西城区的做法为代表。

2003年初，北京市西城区《关于在全区范围内推进社区居委会管理体制试点工作指导意见》明确在社区推行“两会一站”（社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站）管理体制和运行模式。

该意见规定社区工作站接受街道办事处的工作指导，在社区党组织和社区居委会的领导下工作。

该模式的特点是设置隶属社区居委会领导和管理的若干社区工作站，从事社区管理和服务，完成原由社区居委会担负的工作，社区工作站是社区居委会的工作机构，两者是领导和被领导的关系。

社区工作站的主要职责是落实社区居委会提出的工作计划，定期向社区居委会汇报工作，听取意见和建议；协助政府完成确定的工作目标、任务，实施工作计划和落实具体事务性工作；充分利用社区内各种社会资源为居民办实事，积极做好社区内群众性、公益性、社会性社区管理和服务工作；接受政府、社区居委会和居民群众的监督、考评。

社区工作站的办公经费和场所由街道办事处提供。

3、条属模式

这种模式以社区警务站、社区卫生站最为典型。

这种社区工作站实质是职能部门在社区的办事机构，其工作人员由职能部门派出，并由派出单位考核、管理，工作站经费由派出机关供给。

社区居委会和工作站相互协助、配合，社区工作站接受社区居委会的指导和监督。

4、专干模式

这种模式的特点是由基层人民政府或街道办事处出钱聘用社区专干，并与经居民选举产生的社区居委会成员一起办公，有的地方的社区专干是在社区居委会的领导下从事某一项工作。

社区居委会成员从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，专职社区工作者由社区居委会聘用，政府承担人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。

（二）四种模式的优缺点比较

因社区要应对的事务越来越多，导致因法定的社区居委会干部不堪重负而出台的种种社区工作站模式，折射了社会变迁过程中地方和基层政府领导人增加人员、增设机构的所思所想、所作所为。

考虑到今后一个时期，我国社会组织的发育还需要一个相当长的过程，承接由政府、企业转移出来事务的能力有限，社区工作站的设置就有其合理性。

但必须多方面积极解决社区负担过重问题，否则，已经设置的社区工作站要么被压垮，要么会日益庞大。

就目前的四种社区工作站模式来看，各有优缺点，具体比较见表1.

三、社区工作站模式探索

在推进经济体制改革进程中，我们同样面临社区事务多，工作负担重，传统居委会自治地位不明确，“费随事转”原则难落实的现实问题。

鉴于对以上几种模式的思考，充分利用各模式的优点并结合实际，我们创新性的发展出自己的社区“一委一站”模式。

仙女镇社区工作站以分设模式为蓝本，由设于街道办事处内的社区服务中心公开招聘社区工作站的工作人员，并提供薪资及设备设施，完成由街道办事处下达的各项任务，与社区居委会是两个并行的组织，分别完成不同的职能。

社区工作站的主要职能是完成政府的公共服务，而社区居委会作为自治组织则主要完成政府政治控制职能，推行基层民主自治。

（一）仙女镇通过在社区设立工作站，承接来自政府下派的各项任务，还原了社区居委会自治组织的面貌，由原来的“议行合一”转变为更合理的“议行分设”制度。

为有效完成各项职能性任务，成立“一站式”服务大厅，设立各服务窗口，更好地服务社区居民。

为了社区工作站上下管理的顺畅及人员合理的确定，我们经论证后决定在街道办事处依照“民办非企业单位”性质设置“社区服务中心”这一机构，专职负责社区工作站人员的公开选拔、薪资确定及考核、汇总各职能机构下派任务并统一安排社区工作站执行。

社区服务中心为政府联接社区工作站的纽带，组织社区工作站开展工作，管理社区工作站人员，与社区工作站人员签订聘用合同并办理相关保险。

街道办事处是社区服务中心的业务主管，委托社区服务中完成各项公共服务和社会事务。

同时，街道办事处指导社区居委会自治。

社区党组织是社区基层组织的领导核心是党实现城市基层政治控制的组织保证。

社区党组织在街道党工委的领导下帮助社区居委会开展自治活动。

社区居委会通过社区成员代表大会决定社区事务，并通过委托社区工作站完成自治事项，开展社区服务。

社区工作站是社区建设创新的核心，其一方面接受街道社区服务中心的领导完成政府任务，一方面接受社区居委会委托完成社区自治事务。

社区工作站接受社区居委会的边缘化倾向，不使两个并行组织工作脱节并节省政府成本，仙女镇在社区采取交叉任职的工作模式，即社区居委会的书记兼任社区工作站站长职务，通过这两个组织关键工作人员的“点”来连接两个组织这个“链”，实现两个并行组织的协调。

社区居委会成员除兼任站长的书记外均不坐班，不从政府领取报酬，从而节约了政府开支。

社区工作站接受社区居民监督和评议，以避免工作站人员因不从社区领工资而造成的无视社区居委会委托事务的情况。

（二）需进一步完善的几个方面

仙女镇在借鉴其他省市社区建设成果的基础上，创新性地发展出符合本地特色的社区工作站模式，对于回归社区居委会自治地位，进一步明晰各方关系起到了非常积极的意义。

但是，就目前仙女镇社区工作站模式来说，有几个方面需要进一步明确、理顺。

1、“费随事转”原则的落实

“议行合一”的制度安排下，上级职能部门的工作都是直接安排到居委会，使得居委会干部忙于应付诸多对应职能性的“条”上的工作，重要的一点是，“条条”上的工作沉下来了，但是相应的权和费却没有下来，导致居委会负担过重，疲于应付。

工作站的设立，社区服务中心的成立，使得下一步改变上级“条条”性工作硬性推任务为相应职能性部门购买社区工作站的服务成为可能。

但是，要是购买式服务成为现实还要有一个相当长的过程。

笔者认为，“费随事转”原则难以落实的深层次原因是缺乏硬性的制度保障。

政府各职能部门将工作下派至街道办事处，街道办事处通过社区服务中心将工作下沉至社区工作站。

因此，落实“费随事转”原则的核心环节在于职能部门和街道之间。

社区工作站接受社区服务中心的工作安排，没有能力和权限向市、县级的职能部门要权、要费。

必须通过制度安排向街道办事处赋予相应的权利，在各职能部门要相应的权、相应的费。

再通过街道办事处、社区服务中心向社区工作站赋权，分配单次任务的经费。

这样，才能实现“费随责走，费随事转”、实现向“购买式服务”的计划转变。

2、“共驻共建、资源共享”原则的落实

社区建设中与驻区单位“共驻共建、资源共享”也是当前社区建设中的突出问题。

在具体实践中经常看到驻区单位处于对自身利益的保护而对社区工作站提出的资源共享要求冷漠对待。

出现这种情况的根本原因在于，社区工作站和驻区单位之间利益流向的不对称。

现实中绝大多数情况都是社区利用驻区单位场地、设施等开展活动，而驻区党委很少甚至没有从社区得到帮助。

解决这种困境的可选途径有两个：

一是通过政府行政压力迫使驻区单位拿出自己的资源和社区共享；另一个是通过社区为驻区单位提供利益，改善和驻区单位间冷漠的关系，以此换得驻区单位主动热情地付出。

笔者认为，对企业单位不宜采取行政干预的措施，企业单位的目的是盈利，同时也需要一个良好的周边环境，包括自然环境和人际环境。

基于此，若社区能够就某一点为企业带来利益，作为回报，企业通常愿意拿出部分不涉及其根本利益的资源与社区共享。

针对事业单位，可在其考核项目中增加与所在社区共驻共建指标来施加行政压力，实现与社区的资源共享。

四、总结

社区是构成社会的细胞，而社区工作站模式的兴起对于回归居委会自治组织的合法地位、扩大政府在社区的公共服务覆盖面有着积极而重要的意义。

目前社区建设的难点是“费随事转”以及居民自治难以落实。

虽然仙女镇，乃至全国，省、市级领导多次强调和谐社区建设中的作用。

但是，由于部门利益的原因，职能部门很难转变工作方式和观念，毕竟以前单位配合承担这些事务是不需要职能部门另外付费的。

解决此问题的突破点只能在政府。

只有通过官僚体系“金字塔”的上下层的行政压力为主要手段，辅以宣传教育，逐步转变职能部门观念，才能在接下来的一个阶段内改变现有局面。

社区居委会是群众自治组织，不属于国家行政官僚体系，不从国家官僚体系获取资金，和行政体系不是领导、被领导的关系，而是指导、被指导的关系。

社区工作站模式解决了社区居民自治的物质问题，但假如居民缺乏自治意识，不向社区工作站委托自治事务，居民自治也无从谈起。

笔者认为，提高居民自治意识的关键在于社区文化的凝练。

只有社区文化的形成才能使社区居民拥有主人翁感，更积极地参与社区事务的决策中。