金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南.docx
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金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南
金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南
关于印发《金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南》的通知
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理部门：
根据《中华人民共和国安全生产法》和国家有关规定，为加强金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系工作，规范金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系审核行为，确保金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系审核的科学性、公正性和严肃性，国家安全生产监督管理局编制了《金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南》，现印发给你们，请遵照执行。
二00三年七月一日
金属非金属矿山企业职业安全管理体系实施指南
前言
《金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南》是根据《职业安全健康管理体系指导意见》（原国家经贸委公告2001年第30号，以下简称《指导意见》）的要求，并参考了国际劳工组织的《职业安全健康管理体系导则ILO-OSH2001》（以下简称《导则》）而制定的指导金属非金属矿山企业建立职业安全健康管理体系的技术性文件。
国家安全生产监督管理局作为政府安全生产的监督部门推行此项工作，目的是提高金属非金属矿山企业职业安全健康的管理水平和改变安全现状。
作为一种切实可行的工具，《金属非金属矿山企业职业安全健康管理体系实施指南》可帮助企业建立并保持既符合国际劳工组织导则和国家指导意见的总体要求，又适合自身行业特点的职业安全健康管理体系，以便其采用适当的职业安全健康管理模式与方法，持续改进职业安全健康绩效，不断消除、降低和控制职业安全健康危害和风险，最终保证员工的安全与健康。
金属非金属矿山企业的生产过程，风险程度高，且后果严重，在金属非金属矿山企业建立适合自身特点的职业安全健康管理体系十分必要。
本实施指南是金属非金属矿山企业建立职业安全健康管理体系的技术指南，在编写过程中突出了行业的特点和要求，在金属非金属矿山企业具有通用性，适合于任何愿意建立职业安全健康管理体系的金属非金属矿山企业。
本实施指南充分反映了《指导意见》和《导则》的思想，对拟通过职业安全健康管理体系认证的企业有很强的指导意义。
本实施指南由国家安全生产监督管理局发布，安全科学技术研究中心编制。
一、总则
职业安全健康管理体系（OccupationalSafetyandHealthManagementSystem，OSHMS）作为科学、规范的职业安全健康管理方式，随着我国政府职能的调整和企业市场经济改革的不断深入，越来越赢得各方面的认可。
为提高工作效率和更加符合市场的要求，政府的安全监督职能进行大规模的调整，政府通过引导和鼓励企业推行职业安全健康管理体系工作，把原有不适应社会主义市场经济的管理思想和方法进行调整，使政府的安全健康监督职责变得科学和高效；对于企业，作为经济发展过程中市场的主体，为提高自身管理水平和市场竞争力，更需要一种能够有效加强自身安全健康工作的管理方式。
在企业推行职业安全健康管理体系，即满足政府安全监督部门进行有效监督，又能有效管理企业的职业安全健康工作。
金属非金属矿山属于高风险行业，发生事故及重特大事故的频率较高，建立和保持满足《导则》和《指导意见》的全部要求且体现本行业特点的职业安全健康管理体系，可促进金属非金属矿山企业遵守其适用的职业安全健康法律、法规和其他要求，持续改进其职业安全健康绩效，降低其职业安全健康风险，从而确保其员工的安全与健康。
建立职业安全健康管理体系是一项较复杂的工作，任何企业在建立体系的过程中，应充分考虑自身的特点，尤其金属非金属矿山生产过程特殊，风险复杂多样，由于存在大量的地下生产，不确定因素多，这也增加了建立体系的难度。
所以，希望实施职业安全健康管理体系的金属非金属矿山企业，对于建立体系的各项要求和方法应进行全面地了解，有效结合企业现状，建立适合本企业的职业安全健康管理体系。
（一）建立职业安全健康管理体系的要求
根据《导则》和《指导意见》的要求，金属非金属矿山企业可自愿选择是否建立职业安全健康管理体系，但因金属非金属矿山属于高风险行业，故提倡和鼓励金属非金属矿山企业尽可能建立职业安全健康管理体系，以提高自身职业安全健康管理水平。
为保证职业安全健康管理体系在企业的管理活动中能真正落实，首先应该确定有关部门的责任，尤其明确最高管理者（层）的责任，保障体系有效实施所需的资源，包括在最高管理层任命管理者代表；另外，由于建立和实施职业安全健康管理体系，要求全员参与，持续时间长，工作量大的特点，所以，在建立的过程中应制定详细的工作计划，以保障工作的顺利推进。
（二）建立职业安全健康管理体系的范围
金属非金属矿山企业应根据自身情况和条件，灵活、自由、合理地确定建立职业安全健康管理体系的范围。
具体应遵循如下原则：
1．应综合考虑企业的管理权限、活动区域和现场区域来确定建立职业安全健康管理体系的范围。
管理权限体现了企业的责任，活动区域和现场区域强调企业在何地从事何种工作。
2．可以在整个企业范围内建立体系，也可针对单位中的某些特定运行单位或活动建立体系。
3．界定范围时，不应将总体运行所必需的、可能对员工和其他相关方的职业安全健康产生影响的运行或活动排除在外。
任何用人单位建立职业安全健康管理体系的目的都是保护员工及其相关方的安全与健康，安全管理的重点在于用人单位的高风险生产活动或区域，不应人为将这些活动或区域排除在职业安全健康管理体系之外。
金属非金属矿山企业应根据自身的规模、开采或生产的性质和实际能力，来确定其职业安全健康管理体系的复杂程度、文件化的范围和相应的资源投入。
金属非金属矿山企业在建立职业安全健康管理体系时，应将重点放在遵守与金属非金属矿山企业有关法律、法规及其它要求，降低金属非金属矿山企业风险，保护金属非金属矿山企业员工安全健康，并使之成为金属非金属矿山企业全面管理体系的一部分。
（三）实施职业安全健康管理体系的基本步骤
金属非金属矿山企业建立职业安全健康管理体系时，可根据自身特点和具体情况，采取不同的步骤和方法。
但总体来说，有如下基本步骤：
1．前期准备
作为前期准备工作，包括最高管理者在内的全员培训，是建立和保持职业安全健康管理体系的基本保证，金属非金属矿山企业要针对不同的人员，组织不同形式的培训。
为保证职业安全健康管理体系的顺利实施，企业应明确管理者代表，确定体系建立负责机构，以及与体系有关的各单位的工作任务。
2．初始状态评审
初始评审是建立职业安全健康管理体系的基础和关键环节，其主要目的是了解企业职业安全健康管理现状，为建立体系收集信息，确定职业安全健康绩效持续改进的依据。
3．体系策划
包括制定职业安全健康方针、目标和管理方案；进行职能分析和机构确定；进行职能分配；确定职业安全健康管理体系文件结构和各层次文件清单等。
4．文件编写
文件化是职业安全健康管理体系的主要特点之一，对体系策划的结果形成适用的具有权威性的文件，是对各类金属非金属矿山风险有效控制和管理的保证。
5．体系运行
体系有效运行是企业建立职业安全健康管理体系的根本目的，通过体系试运行，检验体系策划与设计及文件的充分性、有效性和适宜性，充分发现体系存在的问题，利用体系自我发现、自我纠正和自我完善的机制，使体系不断得到完善。
6．监督和评审
及时发现职业安全健康管理体系运行过程中出现的问题，是体系不断完善和改进的重要手段，通过体系自身的各种监督，检查体系是否按计划运行，判定体系的有效性、适宜性和充分性。
7．纠正和预防
为保证体系能够有效发挥作用，对检查中发现的问题必须采取纠正措施，以保证体系按计划实施，为防止类似的问题重复出现，还应制定相应的预防措施，并保证实施。
8．持续改进和保持
“建立和保持”是职业安全健康管理体系的重要要求，体系能否持续有效和适用，保持是关键，体系保持是根据金属非金属矿山企业情况和外部环境的变化而动态适应的过程。
（四）金属非金属矿山风险的特点
任何企业的职业安全健康管理体系都应该适合本企业风险的特点。
金属非金属矿山企业生产条件复杂多变，作业环境差，自然因素和人为因素多，大型机具及高风险作业在大部分生产过程普遍存在，所以，金属非金属矿山企业建立职业安全健康管理体系时要结合自身生产的实际，充分考虑生产过程中的各类风险，并在职业安全健康管理体系中充分体现。
根据金属非金属矿山的现状，风险特点主要为：
1．极易导致事故且后果严重
金属非金属矿山的生产每时每刻都处在变动之中，采矿、掘进、凿岩爆破等均随着生产的推进而不断变化，加上地址条件的变化莫测，风险难以控制，经常造成重特大伤亡事故，主要有：
大面积坍塌和冒顶片帮、透水、中毒、窒息、火灾等。
根据统计资料表明，在金属非金属矿山生产过程中60%以上的事故是冒顶片帮和坍塌事故，有效控制此类事故的发生是企业安全健康管理的重点。
2．高风险作业普遍
金属非金属矿山生产过程中大量存在高风险作业、高风险环境、高风险物料和高风险设备。
如爆破作业、开采作业、开拓作业、支护作业、检修作业、安装作业、露天采剥作业、高处作业、雷管、炸药、有害气体、放射性，通风机，提升设备等。
3．操作人员资质要求高
由于金属非金属矿山企业生产过程的高风险特性，操作人员上岗资质要求较高，除一般工业企业生产中所需的资质外，还包括：
爆破工、信号工、把钩工、矿井泵工、风机操作工、主提升机操作工、绞车操作工、尾矿工、安全检查人员等。
二、建立职业安全健康管理体系的准备
建立职业安全健康管理体系是一项十分复杂和涉及面很广的工作，企业要想建立适合自身特点和真正能够发挥其管理作用的体系，建立体系的前期，必须进行工作准备。
首先，最高管理者就体系的建立和保持必须作出坚定的承诺，并予以行动的支持，提供体系所需的各方面资源。
如人力、工作时间、硬件及软件投入所需的资金、办公条件、配合部门以及信息资源。
其次，按照《职业安全健康管理体系审核规范》的要求，最高管理者应任命管理者代表负责体系管理工作，并被授权明确的职权。
管理者代表负责组建体系工作班子，指派专门的负责机构，配备具有所需工作能力的人员。
第三制订详细的工作计划，职业安全健康管理体系涉及组织的方方面面，建立的周期较长，企业应根据体系的规模、自身特点和资源情况制定具体可行的工作计划。
为保证每项工作能够按计划实施，应进行明确的分工和责任落实，并根据计划情况合理分配资源。
第四是组织有关人员接受职业安全健康管理体系相关知识的培训。
建立符合《导则》、《指导意见》要求且适用于企业自身的职业安全健康管理体系，深刻理解和领会其要求是基础，所以，对包括最高管理层在内的全体员工进行职业安全健康管理体系有关知识的培训，是开始建立职业安全健康管理体系之初十分重要的工作，因此，金属非金属矿山企业应制定详细培训工作计划，保证全体员工对体系建立和保持的有关要求和知识有全面的掌握。
培训工作可由外部专家或技术咨询单位协助进行，根据不同层次、职责和承担的工作分层次进行，不同的培训对象采取的培训形式、内容有所不同。
通常情况下包括决策层培训、管理层及内审员培训和作业层培训。
1．决策层的培训
决策层指最高管理层，对职业安全健康管理体系建立起重要作用。
他们能否全面领会体系的各项要求和内涵，直接影响体系的效果。
所以，对他们的培训，主要是建立OSHMS的重要意义、OSHMS的基本原理、总体要求、主要内容和特点以及体系实施过程中与其职责直接相关的要求，以便统一思想认识，在推进工作中给予有力的配合和支持。
另外决策层掌握着体系实施所需的大部分资源，只有决策层的认识有一定的提高，才能保证体系建立和保持。
2．对于管理层及内审员的培训
管理层和内审员在体系建立、实施和维护工作中起重要作用。
为确保其胜任该工作，培训应根据体系建立和维护的需要，除进行建立OSHMS的重要意义、OSHMS的基本原理的培训外，重点要深入进行建立体系的准则、建立体系的步骤、危害辨识和评价及相关安全知识、文件编写和职业安全健康管理体系审核等知识的培训。
特别应该注意的是内审员的选择，内审员是企业建立、实施和保持职业安全健康管理体系的骨干，能否建立符合企业特点和要求的体系，内审员的作用至关重要，一般情况，内审员应来自于生产管理、设备管理、检测检验、安全管理等对安全工作有重大影响的各个部门或岗位，
3．作业层培训
全员参与是职业安全健康管理体系管理思想的重要要求，是体系建立、实施和保持的基础，是职业安全健康管理体系的各项要求在工作中得到落实的保证。
全员培训可使员工全面了解职业安全健康管理体系要求，尤其是与本岗位工作有关的要求。
培训可采用灵活多样的形式。
三、初始评审
（一）初始评审的目的及要求
对于尚未建立职业安全健康管理体系的金属非金属矿山企业，通过初始评审过程，全面掌握本单位职业安全健康管理现状，为企业持续改进职业安全健康绩效确定基准，为策划适合本企业特点的职业安全健康管理体系提供支持，初始评审的结果是建立职业安全健康管理体系的基础。
初始评审的结果是职业安全健康管理体系建立的重要依据，对体系策划有重要的影响，初始评审应根据企业的具体情况，制定详细的实施方案。
方案中要落实初始评审工作的各级领导和专业人员的职责，开展各项工作的方法和步骤，制订各种工作表格，初始评审是一个文件化的工作过程，各项工作过程和结果都应形成文件。
为保证初始评审的充分性和准确性，初始评审的各项工作都要进行有效组织，要成立初始评审工作小组，各工作组根据工作任务的不同，由综合管理、安全监督、生产工艺、设备管理等方面人员组成，并设专人或部门对各工作组的工作情况进行协调和管理，整个初评工作应保证员工的充分参与。
初始评审的最终结果应形成文件化的初始评审报告，作为职业安全健康管理体系建立和职业安全健康绩效持续改进的基础。
（二）初始评审的内容
金属非金属矿山企业应根据自身实际情况，通过实施初始评审对现有职业安全健康管理状况及相关管理制度进行评价，具体内容如下：
1．收集相关的法律、法规和其他要求，对其适用性进行确认，对遵守情况进行调查和评价；
2．对现有的或计划的作业活动进行危害辨识和风险评价，确定现有措施或计划采取的措施是否能消除危害或控制风险；
3．对本企业所有现行的职业安全健康管理的规章制度和程序进行清理，包括现有的安全健康运行记录；
4．对现行的组织机构、资源配备和职责分工等情况是否满足职业安全健康管理体系的要求进行评价；
5．分析以往的事故情况以及员工健康监护数据等相关资料，包括人员伤亡、职业病、财产损失的统计和趋势分析。
（三）危害辨识、风险评价和风险控制的策划
初始评审工作的重点是对金属非金属矿山生产过程中所有的危害进行辨识，并逐一进行评价，确定出金属非金属矿山生产过程中的不可承受风险，为体系的策划提供依据。
为保证对金属非金属矿山生产过程中的风险，尤其是不可承受风险能够及时和有效控制，并满足《安全生产法》等有关法律、法规及其他要求，企业应定期或及时地开展危害辨识、风险评价和风险控制策划工作，确定出金属非金属矿山生产过程中原有或新产生的风险，为风险控制措施的策划提供充分的信息。
为确保危害辨识、风险评价和风险控制策划工作的规范性和系统性，金属非金属矿山企业要结合自身的实际情况建立并保持一套管理程序，程序的内容应结合金属非金属矿山企业风险的特点，对如何实施危害辨识和风险评价工作进行整体描述，管理程序一般包括以下内容，但不同的企业根据自身情况的不同会有所不同：
1）工作职责；
2）对辨识评价人员的要求；
3）辨识范围；
4）如何选择辨识和评价的方法；
5）实施危害辨识和评价的程序；
6）不可承受风险如何判定；
7）控制措施制定的原则；
8）评价结果管理。
1．危害辫识、风险评价和风险控制策划的步骤
（1）划分作业单元
结合金属非金属矿山生产的特点，从大的方面看，作业单元可分解为：
开采作业、凿岩爆破作业、运输机电设备管理和使用、通风防尘、尾矿设施管理和辅助系统等几个方面，并在此基础上进一步划分。
结合金属非金属矿山的生产特点，开采作业、爆破作业等可按工作区域标准进一步划分；机电设备管理和使用、通风防尘可围绕设备系统本身，并考虑人员操作上的问题进一步划分。
（2）辨识危害
辨识出各作业单元生产过程可预见的危害。
（3）风险评价
在考虑现有控制措施的条件下，对辨识的危害作出评价。
（4）确定风险是否为可承受风险
根据事先确定的原则，在充分考虑金属非金属矿山特点的基础上，确定不可承受的风险。
（5）确定风险控制措施
根据辨识、评价信息和控制措施制定的原则，制定有效的控制措施。
（6）评审风险控制措施是否足以将风险降低至可承受的程度
对风险控制措施实施后的残余风险，按以上步骤进行重新评价，判定其可承受的程度。
2．危害辨识、风险评价方法的选择
金属非金属矿山的生产及管理活动具有危险性高，不确定因素多的特点。
为保证生产和管理活动中的风险能够得到充分的辨识和评价，应选择合理的危害辨识和评价方法。
考虑到金属非金属矿山生产的复杂性，危害辨识、风险评价应充分利用专家的经验，首先通过专家判断的方式将基础资料完备、认识深刻的风险进行辨识和评价。
对于生产过程中使用的复杂设备设施系统应进行系统风险的分析和评价，根据金属非金属矿山企业风险的特性，结合职业安全健康管理的要求，常用的危害辨识和风险评价方法可以选择安全检查表、故障类型和影响分析、距阵法、作业条件危险性评价法等，但任何方法的选择和使用都应考虑使用的环境和条件。
3．危害辨识、风险评价和风险控制策划覆盖的范围
金属非金属矿山企业在开展危害辨识、风险评价和风险控制策划时，应尽可能做到危害辨识、风险评价和控制过程全面、合理和充分。
危害辨识、风险评价应考虑：
（1）金属非金属矿山企业的常规生产活动。
正常生产状态下的开采作业、设备操作、凿岩爆破作业、运输作业、安全检查等；
（2）非常规生产活动。
如设备的紧急制动或启动、设备修理、设施维护、事故的紧急抢救、设备故障及抢修、盲炮和残药处理等；
（3）金属非金属矿山企业除考虑自身员工的活动所带来的危害和风险外，还应考虑承包方人员和访问者等所有进入现场人员的活动，包括使用外部提供的产品或服务所带来的危害和风险；
（4）作业场所内所有的物料、装置和设备造成的职业安全健康危害，包括过期老化以及库存的物料、装置和设备；
（5）作业环境的危害。
如有毒有害气体、低温、高温、潮湿、粉尘、噪声、辐射等；
（6）进行危害辨识时，应考虑危害的不同表现形式；
（7）评价应考虑各种损失，包括人员和财产。
4．危害辨识、风险评价应收集有关信息
为保证危害辨识、风险评价工作的充分和准确，金属非金属矿山企业开展此项工作前应收集了解有关的要求和信息，主要包括：
（1）适用的职业安全健康法律、法规及其他要求；
（2）企业发生的事故、事件和不符合记录；
（3）金属非金属矿山行业的相关信息，如典型危害类型、已发生的事故和事件的信息；
（4）企业自身的生产、设施设备等信息，包括以下方面：
1）井下巷道、采掘工作面等的规划图；
2）通风、排水、顶（底）板等的管理信息；
3）员工体检及健康监护资料；
4）作业环境监测数据，如有毒有害气体浓度、温度、湿度、粉尘浓度、噪声强度、放射性、矿井涌水量、顶（底）板稳定性、边坡稳定性、尾矿坝等；
5）使用危险物料的种类及数量；
6）矿山周围地理环境；
7）矿山地质资料等；
（5）金属非金属矿山各种生产系统：
1）通风系统；
2）排水系统；
3）供电系统；
4）运输提升系统等。
5．危害辨识、风险评价的实施
危害辨识和评价工作是技术性较强的工作，参加人员应该具备相应能力，在人员选择上应考虑各方面的要求，保证危害辨识和评价的充分性和客观性。
危害辨识和评价工作应该有组织进行，要成立专门的工作组，成员组成要考虑安全管理、工程技术、设备管理和使用，应体现不同的层次和全员参与。
辨识和评价实施前应先确定工作准则，对所有相关人员要进行危害辨识和风险评价知识的培训，以保证工作质量。
为保证危害辨识和风险评价工作能够按统一要求开展，应制定指导性的工作文件，文件中对具体开展此项工作的有关单位应至少明确以下要求：
领导责任、人员能力要求、明确的职责、划分作业活动的指导性原则、危害辨识准则和方法、风险评价准则和方法、所需的工作文件、结果、控制以及工作开展计划等。
（1）危害辨识
危害辨识是对风险有效控制的第一步，建立职业安全健康管理体系前的危害辨识或根据体系要求定期开展此项工作，辨识的范围一般至少覆盖体系覆盖的范围；而及时开展危害辨识，其范围应根据具体的工作需要而定。
但无论何时进行危害辨识，针对某一具体的活动，危害辨识都要考虑涉及到的所有人员、所有的设备及物资和工作环境的影响三个方面及每个方面包含的正常和非正常情况。
危害辨识工作要求做到全员参与，一般通过危害调查表形式，让所有员工（包括管理岗位员工、临时用工等）根据自己工作任务情况，将危害信息准确完整描述。
根据金属非金属矿山生产的特点，结合事故的频发情况，应针对可能导致以下事故的作业活动进行重点辨识：
1）透水（含地表水灾）；
2）火灾；
3）爆炸；
4）车辆伤害；
5）机电设备伤害；
6）触电；
7）尾矿坝垮塌；
8）中毒和窒息；
9）冒顶；
10）片帮；
11）坍塌和边坡事故；
12）高处坠落；
13）矽肺；
14）噪声；
15）高低温；
16）振动；
17）放射性等。
（2）风险评价
根据确定的评价方法和原则，对辫识出的危害逐一进行评价，评价应考虑现有的控制措施。
评价的目的是确定企业风险控制的重点，所以，评价方法应能够对风险进行合理的分级，确定出不可承受性的风险。
评价过程应能提供风险控制、监测等有关信息，以便于在制定控制措施时予以参考。
不同的企业和不同的评价方法确定不可承受风险的标准有所不同，具体可参考《职业安全健康管理体系审核规范——实施指南》附录1或其它专业资料。
对辨识出的危害，如果处于下列情况，可直接判定为不可承受风险，而无须再用更复杂的方法进行评价：
1）不符合法律、法规要求的；
2）相关方有合理抱怨和要求的；
3）曾发生过事故，但未采取有效措施的；
4）直接观察到可能导致事故的危害。
为保证风险评价的准确性，最终的风险评价结果应由企业风险评价工作领导小组组织有关人员，根据确定的准则进行确认。
（3）危害辨识、风险评价的更新
危害辨识和风险评价工作是一个持续不断的过程，其结果应定期或及时评审和更新。
任何企业都应该根据自身的情况定期更新危害辨识和风险评价的结果，并在出现下述情况时及时更新：
1）生产工艺变化，如采矿方法、通风系统发生变化；
2）生产布置变化，如露天开采作业面变化；
3）组织机构变化；
4）使用了新材料、新物质或新设备；
5）法律法规变化；
6）其他影响企业自身职业安全健康的变化。
（4）风险控制的策划
1）风险控制的策划应遵循以下原则
（a）如果可能，完全消除危害，如用安全无害物替代危险有害物;
（b）如果不可能消除，应努力降低风险，如加强通风、洒水降尘等;
（c）将危害进行隔离，如封闭采空区;
（d）采取工程技术措施，如预裂爆破、微差爆破、车辆紧急制动、增加防坠落系统等;
（e）管理措施，包括制定和完善管理制度;
（f）在无其他措施时，作为对人员的保护，可采用个体防护用品。
2）风险控制措施
有效的风险控制措施是保证和提高安全管理绩效的关键，根据金属非金属矿山风险的特点，结合《职业安全健康管理体系审核规范》的要求，通常采用运行控制、目标控制、管理方案、应急预案、测量和监测、人员培训等手段对风险进行控制，企业还可根据管理的要求和以往的经验，制定适合自身特点的控制措施，控制措施可分不同的层次。
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