浅析我国地方债务的现状和对策.docx

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浅析我国地方债务的现状和对策

经济管理学院

学年论文

题目浅析我国地方债务的现状和对策

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从美国次贷危机到欧元区主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构、国家和地区，无一不是债务偿还能力出现了问题，债务风险贯穿金融危机始末，成为足以让人们高度警惕的词汇。

基于对经济发展的未雨绸缪，国内的一些专家学者们也将目光聚焦到我国地方政府债务问题上来。

特别是近年来，国家有关的权威部门不断发布和披露各种各样的有关地方债务的不同数据，或大或小，不断的挑动着人们的好奇的神经。

但是由于不同的部门其统计的方向和口径不同，其统计的数据也差异不断甚至大相径庭。

国内的有关专家和学者们也对这些数据解读出不同的状况，得出的观点差异很大甚至完全相反。

所有的这些都让那些关注我国地方债务的人不知所措甚至莫名其妙。

那么，国家有关的权威部门所统计的数据区别在哪儿呢，我国的地方债务的状况的情况具体又是怎样的呢，面对这些状况我们的对策有哪些呢？

带着所有的这些疑问，笔者通过查阅和分析有关权威部门的相关资料，翻阅有关国内外期刊杂志、论文，得出以下结论：

我国目前的地方债务规模在10万亿左右，占国内GDP50%以内，从国际范围来看，属于安全和可控的，但是如果不加以控制，在未来的3~5年内，我国的地方债务很有可能发展到无法控制，出现债务危机的地步。

而且，我国的地方债务结构单一，风险大，完全可以通过多元化筹资方式，优化债务结构，降低筹资成本，减轻财政负担。

【关键词】地方债务融资平台土地出让债券

1前言………………………………………………………………………………1

2研究方法…………………………………………………………………………1

2.1国内外相关文献观点综述…………………………………………………1

2.2国内外研究述评……………………………………………………………1

3、我国地方债务的具体情况及存在的问题……………………………………3

3.1三家中国权威部门产生数据来源及产生差异的原因……………….3

3.2我国目前地方债务的实际现状以及和国外的对比…………………….4

3．3我国地方债务存在的问题……………………………………………5

4.我国地方债务问题产生的原因及解决办法……………………………………5

4.1我国地方政府债务问题的由来……………………………………………5

4.2面对我国目前地方债务现状的解决办法与对策……………………….6

【参考文献】……………………………………………………………………7

1.前言

国家审计署在2011年6月27日发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，这相当于去年中国GDP（国内生产总值）的27%，其中：

政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%。

而早在2011年6月1日，央行就在《2010年中国区域金融运行报告》中指出，据人民银行对2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家；同时，截至2010年年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%，2010年人民币贷款余额47.92万亿元，若以总体不超过30%计算，截至去年末，央行统计口径下的地方政府融资平台贷款将不超过14.376万亿。

而在央行发布报告的第二天，也就是2011年6月2日，一位银监会人士表示：

截至2010年末，银监会统计的全国地方融资平台公司贷款余额约9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，平台公司数量为9800余家。

中国的三家权威部门为什么会得出这么有差异的数字来呢？

那么，我国地方债务的现状到底是怎样的呢？

本文通过查找、分析有关部门最近发表的相关资料报告，以及最近几年的中外期刊杂志、论文和相关文献，分析出了这几个数据之间的差异和产生差异的原因，大概了解了目前我国地方债务的现状。

而本文也通过对比中外地方政府在债务结构，债务管理和融资方式方面的差别，试图对我国目前地方债务的现状提出一些对策和解决办法。

2．国内外研究现状

2.1国内外相关文献观点综述

其实对于我国的地方债务的规模，融资方式和债务管理等，早就有专家、学者及一些部门机构提出了他们的观点。

陈思（2008）在《我国地方政府发债权》中提出：

尽管我国预算法不允许地方政府举债，但是地方政府的负债却是客观存在。

联合早报（2011）在一片文章中提出，中国地方债务问题由来已久，如不关注，恐加大风险。

陈冠佑（2007）在《地方债务风险及预警研究》中详细披露了我国地方政府平台融资大规模依靠银行贷款，融资方式单一，风险大的特点。

而新华社（2011）最近的一片文章披露出中国地方政府债务大部分一土地出让金为担保，而且还款期大部分集中在2012年至2013年，还款压力大。

但是经济观察网（2010）却在一片文章中认为，中国目前的地方债务还处于安全的地位，国人不必妖魔化地方债务。

而国家发改委财政司司长徐林（2010）也表示，加强地方债务管理要符合当前中国的特征，避免将地方融资平台的债务不合理的放大。

2.2国内外研究述评

对于我国的地方债务的具体规模，融资方式，和债务管理等，不同的专家、学者及一些机构提出了他们自己的观点，为我们更好的了解我国地方债务的具体情况指明了方向，我解决地方债务的各种难题提供了参考。

但是专家、学者以及不同的国家有关部门研究却对同一个事务得出了不同的结论，统计数据差别大，无法给予人们一个令人的信服的答案。

那么为什么会产生这些差别，我国目前地方债务的具体情况又是怎么样的呢？

存在哪些问题呢？

3.我国地方债务的具体情况及存在的问题

3.1三家中国权威部门产生数据来源及产生差异的原因

中国人民银行2011年6月1日发布了《2010年中国区域金融运行报告》，从央行的报告中我们可以看出，其统计的数据比较笼统，“平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%”并不是一个确切的数字，只是一个范围。

而且其统计的口径比较宽泛，央行调统司使用的是“地方政府融资平台”，这就包括一些地方政府部门的“借钱大户”比如住建部，地方铁道部、地方交通部等公路、基础设施部门以及教育医疗等行业的平台公司。

相比中国人民银行的笼统数据和宽口径，银监会的数据和口径就要明确很多。

据《二十一世纪经济报》等媒体报道，银监会的数字全部来自其对银行的数据统计，比较精确，更重要的是，其口径是“而银监会使用的是地方融资平台公司”这就去掉了一大部分政府的举债大户，而且对于对于地方政府融资平台的界定也不同，具体体现在县级（含县级市）平台占比上：

央行口径之下，这一数字约占70%，而在银监会口径中，这一数字为61%，两者少了十个百分点；同时，央行还进一步披露了区域数据，中部地区的湖南、江西两省县级平台占比均超过70%，西部地区的四川、云南两省的县级平台占比近80%。

最近也是引起人们最多关注的也就是国家审计署的数字了，不仅在于其数字上的不同，更在于其的专业性和权威性上。

相比于前两家部门，国家审计署的数字更精确，分类更精细，其统计口径更宽也更明确。

国家审计署在《2011年第35号：

全国地方政府性债务审计结果》中披露到：

此次审计的范围是，所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。

审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。

不同的分类标准产生了不同的数字，而不同的专家学者根据这些不同的数字对地方债务产生了不同认识和看法，那么中国地方债务的规模现状到底该以哪个为准呢，其规模到底是多少呢？

3.2我国目前地方债务的实际现状以及和国外的对比

要回答我国目前地方债务的实际规模，面对这些不同的数字我们可能很迷惑，那么我们不妨来看看国外的标准，看看他们是怎么统计的他们的地方债务规模的。

据Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ的研究，，首先，美国等２０个工业国都允许地方政府举借内债，除日本外，其他国家都允许地方政府举借外债。

其次，１３个发展中国家（除泰国、中国外）均授予地方政府举借内债的权力。

最后，在２０个转轨国家中，只有５个国家允许地方政府举债，其中４个国家采取行政手段控制地方政府举债。

在许多发展中国家，由中央政府向地方政府直接或间接提供长期贷款往往是被允许的主要借款形式，而发达国家的地方政府的举债形式则通常以发行债券和银行贷款为主。

在地方政府对非政府债务的担保。

大多数国家对此没有明确的限定。

实践中，地方政府往往对中小企业、房主、学生、出口商、国有企业、银行、公营事业等作为债务人在市场活动中签订的债务合约提供担保。

依据这个标准，结合中国的实际情况，我认为，国家审计署的通的统计是比较准确的，他首先去除了统计数据中的不准确部分，再次，它还包含了政府部门，以及政府为别的部门和机构提供担保的部分债务。

那么以及国家审计署的统计，我国目前的地方债务有多大的规模呢？

国家审计署在《2011年第35号：

全国地方政府性债务审计结果》中披露到：

截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：

政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。

在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：

2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。

这是目前我国地方债务的具体规模，大题也就是在10.7万亿左右，那么放在整个宏观经济当中，他相对于GDP的规模是多少呢，他的负债率是多少呢，具体负债结构和偿还日期的具体情况又是怎么样的呢？

据《2011年第35号：

全国地方政府性债务审计结果》披露，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

似乎从,微观来看来看，我国的地方债务的负债情况还不是很严重。

从宏观来看，2010年我国GDP约为397983亿元，而地方政府平台的负债约为107174.91亿元，其负债规模占全国ＧＤＰ比重不到三分之一，即便把中央政府所持国债和外债量都考虑在内，我国总体负债规模占ＧＤＰ比重仍不超过50％。

而据美国usgovernmentspending.COM网站统计，美国地方债务占美国GDP的比例从06年到10年分别为：

99.6%，104.8%，107.1%，114.7%，109.8%。

另外希腊、意大利等国家的地方债务则长期占GDP约130%左右。

可以说，中国的地方债务水平还是处于世界上最稳健的国家之一。

3．3我国地方债务存在的问题

不能说我国的地方债务政策很稳健就是没有问题，应该看到，我国的地方债务还是存在许多的不足和风险。

第一、融资渠道太过单一。

据国家审计署的统计数据，2010年地方性债务资金的来源79.1%为银行借款，其他单位和个人借款占9.75%，其余为上级财政，发行债券等。

由此可以看出，地方性债务资金极大的依赖银行存款，一旦其信誉受损，因收缩对其的贷款规模，那么地方政府的资金来源就会非常的被动。

第二、地方债务管理存在缺陷，偿还期集中。

在2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

而据新华社统计，2010年上半年，全国商业银行发放的地方融资平台月7.66万亿，其中约有50%的贷款第一来源不足，要依靠政府补助，。

而2012年地方融资平台需要偿还的本息和约为2.7万亿，届时部分地方政府将面临较大的财政支付压力。

第三、政府投资的项目大部分为公益项目，本身不具备充分的还盈利能力，也就缺乏相对的还款能力，特别以高速公路、普通高校和医院为主，债务规模大、偿债压力较大。

而且据国家审计署披露的数据，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。

还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

第四、一部分地方政府的负债以土地出让金作为担保。

据审计署的数据，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，占37.9%，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

在土地市场行情火爆之时，地方政府的土地收入丰盈，还债尚不会成为难题。

不过，一旦土地市场降温，地方土地收入缩水严重，还债就可能演变成一场危机。

而自去年以来的楼市调控政策让这种担忧更为加剧。

据第一财经日报披露：

，2011年上半年，北京土地市场共公开出让113宗土地，土地总收入达到324.7亿元，仅仅约为去年同期的半数。

而上海、深圳等地的情形也类似于此。

第五、地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。

主要包括：

　一是融资平台公司数量多。

地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。

至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：

省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。

　二是融资平台公司债务规模大。

2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。

　三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱，而且部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金。

4.我国地方债务问题产生的原因及解决办法

4.1我国地方政府债务问题的由来

要想解决问题首先就得找到问题产生的原因，那么我国地方政府负债产生这些问题的由来是怎么样的呢？

我认为主要是一下几个原因。

其一就是我国现行法律不允许地方政府举债。

我国《预算法》第28条规定，地方财政必须保持平衡，不得自行举债。

这也正是产生地方政府融资平台的原因。

但是一些地方政府却为了获取资金违规将政府资产为融资平台的融资提供担保，或者为了获取资金纵容融资平台虚假出资，或者注资融资平台之后又违规抽走资金。

：

其二是1994年分税制改革后，在各级政府间财政收入和支出责任的划分不对称，中央和上级政府转移支付不到位，导致地方政府普遍财力紧张。

，中国的财政体系由五级财政构成，即中央、省、市（地、州）、县、乡；其中，县、乡财政属19年的财政体制改革的主要目的是解决中央财政与省级财政体制的关系。

省级以下财政体制由地方根据实情况制定，基本上是“一个省一种模式”。

中国1994年的税制改革被认为建立了“联邦主义的”财政体制（黄佩华，2003）。

从在中央和地方划分税种的角度看是这样，但从地方各级政府财政收支自主程度看，情况就不同了。

1960～1985年，地方政府均有预算盈余；1986～1993年，地方政府有些年有盈余，有些年是赤字。

1994年的税收改革完全改变了这一局面。

地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。

从1994年开始，各省每年均有预算赤字。

地方政府的赤字从1994年到2001年以16％的年增长率增加。

1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，2002年上升为54．9％。

省级财政集中的财力从1994年的16．8％提高到2000年的28．8％。

在此情况下，省及省以下各级地方政府的收支活动越来越依靠上级政府的财力补助。

其三是地方政府不负责任的政绩工程投资，导致很大一部份地方政府份投资项目收益低，甚至常常亏本；其四是地方行政、事业单位机构膨胀、冗员过多；其五是市场低迷，乡镇企业效益欠佳，地方政府收入锐减。

4.2面对我国目前地方债务现状的解决办法与对策

面对我国目前地方政府的财务问题现状以及其产生的理由，那么我们有什么解决办法呢？

我认为主要可以从以下几个方面找到对策。

第一、修改我国现行法律，使得地方政府可以通过发行债券，股票等方式来融资。

据Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ的研究，首先，美国等２０个工业国都允许地方政府举借内债，除日本外，其他国家都允许地方政府举借外债。

其次，１３个发展中国家（除泰国、中国外）均授予地方政府举借内债的权力。

伴随着中国经济的快速发展，地方政府需要的资金越来越多，而传统的融资手段不管是从融资规模和融资成本上都不能满足需求，那么为了更好的促进地方经济的发展，修改束缚经济发展的法律法规就显得非常的必要。

而且政府自己能融资还可以减少其融资面临的法律风险，而多渠道的融资方式又可以减少地方政府的财务风险，还可以减少政府融资平台自身的不规范和不合理。

第二、修改我国目前的税收分配制度，将目前中央税的部分税种改为地方税。

目前中国实行的是分税制，但是分税制的特点就是中央部门的税收多，地方部门的税收少。

但是我认为，随着我国经济的快速发展，各个税种的税收数量都在大幅增长，尤其以中央税最明显，地方税增长缓慢。

在不明显影响中央政府预算的情况下可以将一部分税种改为地方税，这样可以明显改善地方的财政。

第三、加强政府审计，提高地方政府的债务意识。

政府审计作为审计的一个分支，旨对在对政府的会计账目，财政监督、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查。

其负有对全国人民的受托责任，有义务真实完整的反应地方负债的实际情况，监督地方资金的使用效率。

而通过提高政府的债务意识，可以有效的改善地方的负债状况。

第四、按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。

对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。

第五、建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。

可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。

健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。

相信，只要中央政府采取合理和积极的手段，定可以有效的控制和管理地方的债务，使其更好的为中国经济的发展做贡献，而又不产生大的风险。

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全国地方政府性债务审计结果.

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