浅谈粮食安全和粮食流通体制改革.doc

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浅谈粮食安全和粮食流通体制改革

从“粮食安全”的长效机制采看，提高粮食的综合生产能力比提高粮食产量更为重要，我国应该适当扩大进口，我国不具备比较优势的农产品，以适度的国际交换来促进我国粮食生产和流通的效率，粮食流通体制市场化改革是由粮食育品的特殊属性和经济发展规律所决定的，也是各国粮食流通体制变革的普遍规律，我国应在放开粮食收储市场的同时，加强对粮食市场的管理和宏观调控，以确保一个拥有13亿人口大国的粮食安全。

　　一、“粮食安全”的理论基础

　　1．“粮食安全”问题的由来

　　“无粮不稳，无粮则乱”。

粮食是人类生存的基本条件和前提，直接影响着国家政局的稳定和经济，社会的协调发展。

粮食安全问题由来已久，它源自粮食需求的刚性与粮食供给的不稳定性之间的矛。

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　　粮食供给的不稳定性源于自然风险和农民对粮食价格的预期。

在一个完全竞争的市扬环境里，农民的收入和生产激励都将依赖于市场价格的变化。

一旦粮食供不应求，份格持续上涨，激励效应占优，从而导致粮食产量的持续上升。

随着粮食供求关系向均衡回归，由价格波动而给农民所带来的风险效应却逐渐占优，这就导致了粮食产量的不稳定性。

与一般工业品不同的是，粮食价格的小幅波动很难消除短期的供求失衡。

首先，由于农业生产固有的自然周期，在短期内粮食的供应量不会随着粮食价格的上涨而迅速增加。

其次，由于粮食作为生活的必需品，其需求弹性非常小。

正是由于粮食产品在短期呈现供给完全无弹性和需求低弹性的特征，过大的供需缺口将会引发灾难性的粮食安全问题。

　　2．“粮食安全”内涵的演进

　　1970遇到了第二次世界大战以后30年来最严重的粮食危机。

1974年11月，世界粮食大会通过了《消除饥饿与营养不良世界宣言》与《世界粮食安全国际约定》。

约定认为，保证世界粮食安全是一项国际性的责任。

在约定中联合国粮农组织对“粮食安全”所下的定义形成了最初的“粮食安全”概念。

联合国粮农组织对粮食安全的定义为：

“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”，并把世界粮食库存量至少应占当年需求量的17％～18％视为全球粮食安全的最低限量，强调各国政府确保本国粮食供应，提高国内粮食储备。

　　随着经济的发展和社会的进步，“粮食安全”的概念也不断得到充实、丰富和完善。

1983年4月，时任联合国粮农组织总干事的爱德华·萨乌马对粮食安全的最终目标的解释是：

确保所有人在任何时候既买得到又买得起他们所需要的基本食品。

这个概念包括四项具体要求：

（1）确保生产足够多的食品，即为适应人口增长和饮食结构变化提供持续有保障的食品供应的能力；

（2）最大限度地稳定食品供应，即确保市场食品价格稳定并处于合理水平之下，使消费者能够承担得起；（3）确保所有人都能获得满足基本营养需求的食品，这包括两个方面的含义，一是有足够的食品供应以满足消费者需求，二是消费者有足够的购买力，能够买得起；（4）食品质量安全，即消费者所购买和消费的食品是安全的、高质量的，并符合其消费偏好。

也就是说为确保粮食安全，既要发展生产，提高粮食供应量，又要建立起稳定的粮食供应机制，同时还要不断增加收入，提高购买力．这一论述使粮食安全的概念更加丰富，目标更加明确。

　　发展中国家为了在WTO谈判中争取相应的政策空间，结合自身实际也提出了“粮食安全”的概念：

足够和稳定的富有营养的食品供应，良好的食品分配系统；粮食的可获得性，特别是贫困人口获得粮食的可能性，以及一定的国内食品生产的可靠性。

这一概念和联合国粮农组织所强调的目标是一致的，但更加突出了发展中国家贫困人口的粮食保障问题。

　　粮食安全具有生物，政治和经济的多重属性。

从其经济属性来分析，粮食安全包括粮食生产安全、流通供给安全和消费安全三个主要部分。

粮食生产安全一般包括生产的稳定程度和生产潜力及其对需求的满足程度几个方面。

粮食流通供给安全是从生产到消费之间的桥梁，其安全状况主要通过粮食的储备水平，国际贸易及对国际市场的依赖程度和流通速度与价格来反映，涉及粮食流通体制、粮食价格体制、粮食储备体系、粮食补贴制度和粮食市场体系、分配制度等多方面的问题。

粮食消费安全意味着人们消费需求程度最大的满足和所有人都有一份足够保证自己营养的粮食。

通常用人均粮食占有量和低收入人口的粮食满足状况及粮食在人口中的分配均衡程度来衡量。

3．影响“粮食安全”体系的经济因素

粮食安全是一个复杂的动态系统。

它包含三个基本层面，即国际市场、国内市场以及家庭与个人。

它不仅涉及到农业和粮食生产水平，而且涉及到国家的整体经济发展水平，并与国家的宏观经济政策（包括汇率和货币政策、财政和税收政策、价格政策、就业政策和收入分配政策）、国内粮食生产和贸易政策以及居民收入和消费水平等息息相关。

4．“粮食安全”与政策效率

“效率”是经济学追求的主要目标。

实现粮食安全，也不能偏离这一目标。

换言之，粮食安全既要提高经济效率，又要实现粮食的长期安全和可持续发展。

对农业资源稀缺的国家来说，增加粮食产量，提高粮食的“自给率”，必然要以牺牲一定的经济效率为代价。

以区位优势理论为基础，通过国际贸易的途径可以解决一部分粮食供给问题，缓解国内牺牲经济效率的巨大压力，国际市场受自然、政治、经济、外交等诸多因素的影响，粮食价格和可贸易量常常很不稳定，保持较高的粮食“贸易依存度”意味着粮食不安全程度的提高。

实现“粮食安全”的目标，就是要协调好“安全”与“效率”的关系，找到国家粮食安全的成本和经济效率损失的成本之间的均衡点。

我们假设，世界市场价格不受进口量影响，国内市场与国际市场同样处于不稳定状态，从而无法分散风险。

当粮食自给水平提高，需要更多的资源（包括不宜耕种粮食的土地在内）投人到粮食生产当中，机会成本迅速增加。

当粮食自给水平下降时，来自进口的粮食安全风险就会迅速增加，表现为消费者和纳税人为防止风险和保证粮食安全所支付的成本迅速增加。

　　值得注意的是，在兼顾“安全”与“效率”的同时，提高粮食的生产能力是比提高粮食产量更为重要的粮食安全因素，它与经济增长方式从粗放型向集约型的内质性转变的基本要求相一致，它保障着粮食的长期安全和可持续发展。

粮食生产能力对粮食安全的直接作用表现为：

（1）使粮食产量的增加更加容易；

（2）降低自然灾害对粮食安全的威胁，（3）降低人口增加对粮食安全的威胁；（4）降低粮食的仓储成本。

与仓库储备不同，生产能力是将增加的生产能力蓄积在各种生产要素里。

当粮食安全需要增加产量时，可以很容易地在一个生产周期内将产量提高到需要的安全水平。

在平时，则可以利用这些生产要素发展其他经济效益更高的农业项目。

　　二、世界粮食流通体制变革的一般规律

　　上述分析表明，在粮食安全体系中，粮食生产安全是基础，而粮食流通供给安全是粮食安全的重要保证。

如果没有有效畅通的粮食流通环节，即使生产出了足够的粮食也不能保证其稳定的有效供应，更不能保证每一个需要粮食的人都能获得足够的粮食。

粮食所具有的公共物品和私人物品以及政治和经济的双重属性决定了粮食在流通过程中既受到市场机制的调节作用，又受到来自国家的干预和调控。

　　1．粮食流通体制市场化改革的必然性

　　经济学理论认为，社会资源的配置有两种方式，一种是市场配置，即资源的配置通过市场机制来实现，政府不进行直接的行政干预；一种是行政配置，即政府直接通过行政手段来完成资源的配置。

由于粮食商品所具有的特殊属性，一般来说，各国对粮食流通市场的管理既采用市场手段也采用行政手段。

粮食是涉及国计民生的特殊商品，因此，粮食问题既是经济问题也常常成为政治问题。

一国粮食的供求状况，决定了这个国家对于粮食资源的配置方式。

当一国的粮食总量供不应求、粮食安全受到威胁时，其政治属性就凸现出来，对于粮食市场的管理客观上就不可避免地要求发挥政府行政手段的主导作用，用以政府干预为主的宏观调控方式采维持粮食市场的供求秩序。

但当粮食供给已经得到保障，粮食的商品属性就会变得较为明显。

粮食的生产、流通和消费环节在微观市场主体自身供求规律的作用下受市场机制的调节作用逐渐增强，因而，市场配置方式在这一阶段就开始发挥主导作用。

此时，粮食问题主要成为经济问题。

从资源配置的效率来看，不同阶段的粮食流通需要不同的制度安排，才能发挥其最大的配置效率。

如果制度安排滞后，资源配置效率低下的问题将会显现，各种市场主体的矛盾将会进一步激化，危及粮食安全和社会稳定。

　发达国家粮食流通体制的演变历史印证了这一基本原理。

欧盟在1980年代以前粮食的生产和流通以政府补贴和调控为主，此后，粮食生产政策主要是休耕和限产，粮食流通则完全依靠市场机制来完成。

美国1990年代初期以前，粮食流通受到政府的高度保护和调控，20世纪90年代中期开始进入了自由贸易的流通阶段。

日本的粮食流通也经历了由国家管制到逐步放开的市场化改革过程。

日本最初对大米的流通实行国家垄断经营，统购统销。

1960～1970年代，随着大米产量的增加和供过于求，日本开始实行政府收购和自主米流通的双轨制。

1995年日本出台《新粮食法》，政府开始退出收购，并增加计划外流通米，允许农民自主销售生产的大米。

1999年4月，日本的粮食流通实现了完全的市场化，政府只负责大米的储备和对粮食市场的间接调控。

　　2．政府对粮食流通进行宏观调控的必要性

　　粮食的双重属性决定了粮食作为涉及国计民生的战略性商品，始终受到各国政府的高度重视，始终得到各国政府的高度保护和宏观调控。

首先，从公共物品属性来看，粮食具有“消费的非排他性”和成本高、效益低的特点，这使以价格机制为核心的市场机制在提供公共物品方面出现“市场失灵”，其次，市场这只“看不见的手”强调经济效率却忽略社会公平，完全依赖市场机制来保证粮食的流通安全和全社会的公平供给是不可能的。

其三，政府对保障人民群众的基本生存条件负有重要责任，在强调经济效率的基础上保证社会公平是政府义不容辞的义务。

其四，政府有能力调动社会各种资源来保证诸如粮食等公共物品的供给，改善全社会人民的福利水平。

有鉴于此，半个多世纪以来，尽管世界各国国情不同，粮食资源禀赋和供求关系差距甚远，但粮食流通体制基本上形成了一种十分类似的制度安排：

在粮食短缺时，以政府垄断经营为主，强制推行全社会的公平分配，遏制以利益最大化为目标的商业流通，在粮食供给得到保障以后，政府逐渐退出对粮食流通的直接管制和调控，把粮食流通和供应交给市场来完成。

政府仅仅承担起国家粮食的战略储备和对粮食流通的政策性间接调控和管理。

这样，既提高了粮食流通和分配的经济效率，又缓解了政府的财政压力。

这是世界各国粮食流通体制变革的一条基本规律。

　　三、简要的结论

　　经过上述理论分析，我们得出如下结论:

　　第一，从我国的国情出发，考虑到“粮食安全”的长效机制，提高粮食的综合生产能力比提高粮食产量更为重要。

因而，加强基本农田的保护力度，保护和增强粮食综合生产能力，变“藏粮于库”为“藏粮于地”，是提高我国粮食安全水平和降低粮食安全成本的有效途径。

　　第二，为了平衡粮食安全和政策效率的关系，我国应该适当扩大进口我国不具备比较优势的农产品，如小麦、玉米、大豆等土地密集型粮油产品，适当降低我国粮食的自给率，以适度的国际交换来促进我国粮食生产和流通的效率。

　　第三，粮食流通体制市场化改革是由粮食商品的特殊属性和经济发展规律所决定的，也是各国粮食流通体制变革的普遍规律和粮食流通发展进程的必然趋势。

我国粮食流通体制市场化改革顺应了这一趋势。

这对于活跃我国粮食市场、降低粮食流通成本、提高粮食流通效率具有重要的现实意义。

　　第四，粮食具有公共物品的社会属性，为弥补“市场失灵”的缺陷，政府的宏观调控作用不可忽视。

我国应在放开粮食收储市场的同时，加强对粮食市场的管理和宏观调控，以确保一个拥有13亿人口大国的粮食安全。

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