海事 实用性人才 教材 第十二章 行政执法概要060518.docx
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海事实用性人才教材第十二章行政执法概要060518
第十二章行政执法概要
第一节海事部门职能概况
一、海事机构的组织体系
为理顺和完善水上安全监督管理体制，使水上安全监督部门更有效地履行国家水上安全监督管理、防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理职能，进一步适应发展社会主义市场经济的需要，根据《国务院办公厅关于印发交通部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔１９９８〕６７号）和《国务院办公厅关于做好合并中央与地方水上安全监督机构工作的通知》（国办函〔１９９８〕４８号）精神，1999年6月5日，经国务院同意的《水上安全监督管理体制改革实施方案》正式实施。
（一）管理水域的界定
国办６７号文件规定，沿海（包括岛屿）海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口（以下称中央管理水域）的水上安全监督工作，由交通部统一领导。
为进一步明确中央与地方水上安全监督管理的分工，国办发〔１９９９〕５４号文件对中央管理水域作了如下界定：
1、沿海（包括岛屿）海域和港口是指北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口的我国沿海（包括岛屿）由国家管辖的一切海域和沿海港口的所有码头、装卸区、作业站点所在水域（包括入海河流河口第一港水域及其下游水域）。
2、对外开放水域是指按照国家有关规定批准的对外开放的沿海、内河港口以及允许国际航行船舶通达、开放港口的内河通航水域。
3、主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口是指由四川宜宾至上海的长江干线及与其交汇的干支流河口水域和港口；由广西南宁及其以下西江干线、柳州及其以下柳江干线至广东各主要入海口的珠江（西江）主要干线及其交汇的干支流河口水域和港口；内蒙古黑山头、吉林大安及其以下黑龙江干支流水域和港口。
干支流河口水域是指在干支流交汇处已设港口的所有码头、装卸区、作业站点的水域；未设港口的是指干支流交汇处与干流通航秩序密切相关的水域。
中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等（以下称其他水域）的水上安全监督工作，由各省、自治区、直辖市人民政府负责。
（二）机构设置
1999年10月27日，经国务院批准由交通部、中央机构编制委员会办公室拟定的《交通部直属海事机构设置方案》正式实施（国办发〔１９９９〕90号）。
该方案对海事机构设置作了明确规定。
交通部在沿海的省、自治区、直辖市和主要跨省内河（长江、珠江、黑龙江）干线及重要港口城市设立直属海事机构，并根据工作需要设立直属海事机构的分支机构。
1、在国办发〔１９９９〕５４号文件界定的中央管理水域内，根据水上安全监督管理工作的需要和中央与地方水监机构的现状，设置交通部直属海事机构。
直属海事机构的名称统一为“中华人民共和国××（地名或河流名）海事局”（以下简称直属局）。
直属局的设立与调整由交通部提出意见，经中编办审核并报国务院审批。
中华人民共和国上海海事局是经国务院批准设置的交通部直属海事机构（正厅级）。
2、直属局在有关重要港口设立分支机构，名称统一为“中华人民共和国××（港口名或地名）海事局”（以下简称分支局），其行政级别原则上为正处级。
分支局的设立由交通部根据水监体制改革的进展情况，分期分批另行提出方案报中编办审批。
上海海事局下属各海事处是经中编办批准设置的分支机构（正处级）。
3、直属局和分支局根据工作需要在有关地域设立派出机构，对所辖区域的水上安全实施现场监督和管理。
派出机构名称统一为“中华人民共和国××（港口或口岸名）海事处（科）”，其行政级别为处（科）级。
派出机构的设置由交通部审批，报中编办备案。
二、海事机构的主要职责及管辖权限
根据国办发（1999）54号、90号文规定，中华人民共和国海事局（交通部海事局）对全国水上安全监督工作实行业务领导。
设在中央管理水域的中央直属水上安全监督机构和设在其他水域的地方各水上安全监督机构，分别在所辖水域内实施水上安全监督工作。
直属海事局的主要职责：
（一）负责辖区内水上安全管理、海上航标管理、水上安全通信管理、防止船舶污染及其他有关管理工作；
（二）按照授权，管理船舶和海上设施检验、港口航道测绘工作；
（三）负责船舶登记、船舶法定配备的操作性手册与文书审批、船舶所有人安全管理体系审核与监督、船员培训及考试发证、船员证件管理工作；
（四）负责辖区内水上搜寻救助、污染事故应急处理和重大水上交通事故的调查、处理工作；
（五）承办中华人民共和国海事局交办的其他工作。
分支海事局的主要职责是，依法具体实施水上安全、防止船舶污染的管理工作，执行直属局赋予的其他任务。
在政策明确的基础上，国家立法部门在立法过程中，通过法律、法规及规章的授权，对各级海事部门所对应的职责权限作出明文规定。
三、海事法规体系框架及其子系统
中华人民共和国海事局2001年第18次局长办公会议审定通过的《海事法规体系框架》，将是今后我国海事立法工作立项的基准和海事立法发展的指南，也是编制海事立法年度计划的主要依据。
《海事法规体系框架》是相对稳定的，但必要时，应当体现符合形势发展的要求和与时俱进的精神，按照规定的程序进行必要的调整。
《海事法规体系框架》共分为五个方面的法规子系统，即：
水路交通安全法规系统，船舶法规系统，船员法规系统，防治船舶污染环境法规系统，海事综合法规系统。
每个子系统都对应1部或若干部法律；在法律之下，按照主要管理事项或者相对比较独立的事项，提出了相应的配套法规；在行政法规之下，按照主要业务、重要事项或相对比较独立的事项，提出了相应的配套部门规章。
（一）水路交通安全法规系统
1、法律
《水上交通安全法》（待制定）：
《水上交通安全法》将以现行的《海上交通安全法》（1983年9月2日六届人大二次会议通过，1984年1月1日起施行）和《内河交通安全管理条例》（2002年6月28日国务院发布）以及有关的国际公约为主要依据和基础，适用于海上和内陆水域等一切可航水域，侧重于水上通航安全的动态管理。
2、配套的行政法规
（1）海上交通安全管理条例（待制定）
（2）内河交通安全管理条例
（3）海上搜寻救助条例（待制定）
（4）沉船沉物打捞条例（待修订）
（5）水上交通事故调查处理条例（待修订）
（6）船舶引航条例（待制定）
（7）通航水域测绘条例（待制定）
（8）航标条例（待修订）
3、配套的部门规章：
（1）海上通航水域安全监督管理规定；
（2）内河通航水域安全监督管理规定；
（3）海上避碰规则；
（4）内河避碰规则；
（5）船舶交通管理系统实施规定；
（6）船舶报告制实施规定；
（7）通航水域水上水下施工与作业安全监督管理规定；
（8）沉船沉物打捞管理规定；
（9）船闸通航安全管理规定；
（10）水上航行警告和航行通告管理规定；
（11）水上遇险与安全通信管理规定；
（12）非机动船舶航行规则；
（13）水上交通事故调查处理规则；
（14）水上交通事故统计办法；
（15）海上搜寻救助实施规定；
（16）船舶引航安全监督管理规定；
（17）通航水域测绘管理规定；
（18）海区航标管理规定；
（19）内河航标管理规定。
（二）船舶法规系统
1、法律
船舶法（待制定）:
本法主要调整船舶纵向行政关系。
主要内容：
船舶登记（船舶所有权、船舶国籍、船舶抵押权、船舶租赁等）程序和条件，船舶设备要求，船舶与水上设施检验，验船机构设置条件和验船人员资格，船舶设计和建造要求，船舶安全适航条件，船舶配员，船舶检查，船舶升挂国旗管理，强制保险等。
2、配套的行政法规
（1）船舶登记条例（待修订）
（2）船舶和水上设施检验条例（待修订）
（3）船舶签证和安全检查条例（待制定）
（4）小型船舶管理条例
3、配套的部门规章：
（1）船舶登记管理办法；
（2）船舶升挂国旗规定；
（3）船舶签证管理规则；
（4）船舶安全检查规则；
（5）船舶最低安全配员规则；
（6）船舶日志管理规定；
（7）客船安全监督管理规则；
（8）船舶载运危险货物安全监督管理规则；
（9）公务船管理规则；
（10）小型船舶管理规定；
（11）船舶水上过驳作业安全监督管理规定；
（12）公司船舶安全与防污染资质管理办法；
（13）船舶检验管理办法；
（14）船舶检验机构资质管理规定；
（15）船舶检验人员资格管理规定。
（三）船员法规系统
1、法律
船员法（待制定）：
《船员法》调整船员行政管理关系和船员劳动合同等横向法律关系。
主要内容包括船长、船员资格取得和注册，船员的职务划分和职责，船员培训、考试和发证，船员劳动保护和福利、待遇、人身保险等特别规定，法律责任等。
2、配套的行政法规
船员管理条例（待制定）
3、配套行政规章：
（1）船员注册管理办法；
（2）海员出入境证件管理办法；
（3）船员公司管理规定；
（4）海船船员值班规则；
（5）内河船舶船员值班规则；
（6）海船船员任职资格管理办法；
（7）内河船舶船员任职资格管理办法；
（8）船舱引航员资格管理规定；
（9）磁罗经校正人员资格管理规定；
（10）船员培训管理办法；
（11）船员教育和培训机构资质管理办法。
（四）防治船舶污染环境法规系统
1、法律
（1）海洋环境保护法（国家主席令［1999］26号公布）
（2）水污染防治法（国家主席令［1996］66号公布）
（3）大气污染防治法（国家主席令［1995］54号公布）
（4）固体废物污染环境防治法（国家主席令［1995］58号公布）
（5）环境噪声污染防治法（国家主席令［1996］77号公布）
2、配套的行政法规
（1）防治船舶污染海洋环境管理条例（待修订）
（2）防治船舶污染内河环境管理条例（待制定）
（3）船舶油污损害赔偿条例（待制定）
3、配套的部门规章：
（1）防治船舶液体货物污染水域管理规定；
（2）防治船舶压载水污染水域管理规定；
（3）防治船舶废水污染水域管理规定；
（4）防治船舶垃圾污染水域管理规定；
（5）防治船舶废气与噪声污染环境管理规定；
（6）防治船舶防污底系统污染水域管理规定；
（7）防治船舶污染环境监测与评估管理办法。
（五）海事综合法规系统
1、法律
（1）立法法（国家主席令[2000]31号公布）
（2）行政许可法（国家主席令[2003]7号公布）
（3）行政强制法（全国人大正在制定）
（4）行政处罚法（国家主席令[1996]63号公布）
（5）行政复议法（国家主席令[1999]16号公布）
（6）行政诉讼法（国家主席令[1989]16号公布）
（7）国家赔偿法（国家主席令[1994]23号公布）
2、配套的行政法规
国务院已经制定、发布了一系列行政管理的法规。
3、配套的部门规章
按照全国人大和国务院制定发布的行政法律、法规，已经制定和将要制定相应的海事行政执法方面的管理规章，主要包括：
（1）海事行政处罚规定；
（2）海事行政强制程序规定；
（3）海事行政复议规定；
（4）海事行政执法责任追究规定；
（5）辖区海事行政管理规定制定办法。
第二节依法行政理念
一、《全面推进依法行政实施纲要》的主要内容及目标。
为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。
（一）《全面推进依法行政实施纲要》主要内容包括：
1、依法行政的基本原则和基本要求
2、转变政府职能，深化行政管理体制改革
3、建立健全科学民主决策机制
4、提高制度建设质量
5、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为
6、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
7、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
8、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
9、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导
（二）全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标：
1、政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。
中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。
行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。
权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
2、提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
3、法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。
政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
4、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。
政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
5、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
6、行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。
行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
7、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
二、依法行政的基本原则和基本要求
（一）依法行政的基本原则
依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
（二）依法行政的基本要求
1、合法行政
2、合理行政
3、程序正当
4、高效便民
5、诚实守信
6、权责统一。
第三节行为规范
一、公务员行为规范的一般要求
（一）为了建设具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍，国家人事部于2002年1月21日以人发[2002]19号印发了《国家公务员行为规范》，其对公务员提出了八个方面的要求：
1、政治坚定；2、忠于国家；3、勤政为民；4、依法行政；5、务实创新；6、清正廉洁；7、团结协作；8、品行端正。
（二）自2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，使国家对公务员的管理更加规范。
这部法律以十八章共一百零七条，非常详尽地明确了公务员管理的各个方面，具有很强的操作性。
本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
海事行政执法人员显然是该法调整的对象。
《中华人民共和国公务员法》第十二条规定公务员应当履行下列义务：
1、模范遵守宪法和法律；
2、按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；
3、全心全意为人民服务，接受人民监督；
4、维护国家的安全、荣誉和利益；
5、忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；
6、保守国家秘密和工作秘密；
7、遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；
8、清正廉洁，公道正派；
9、法律规定的其他义务。
此外，该法第五十三条规定公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：
1、散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；
2、组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；
3、玩忽职守，贻误工作；
4、拒绝执行上级依法作出的决定和命令；
5、压制批评，打击报复；
6、弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；
7、贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；
8、违反财经纪律，浪费国家资财；
9、滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；
10、泄露国家秘密或者工作秘密；
11、在对外交往中损害国家荣誉和利益；
12、参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；
13、违反职业道德、社会公德；
14、从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；
15、旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；
16、违反纪律的其他行为。
二、《交通行政执法职业道德规范》的主要内容
为贯彻《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，加强交通行业精神文明建设和交通职业道德建设，创建交通行政执法文明“窗口”，一九九七年一月十七日，交通部印发了关于实施《交通行政执法职业道德基本规范》的通知（交体法发〔1997〕42号文）。
《规范》内容规定以下职业道德基本规范：
1．甘当公仆；2．热爱交通；3．忠于职守；4．依法行政；5．团结协作；6．风纪严整；7．接受监督；8．廉洁奉公。
三、《海事行政执法人员守则》的主要内容
为树立海事系统行政执法人员良好的职业道德，统一规范海事行政执法人员职业形象，2001年5月25日，交通部海事局以交海事字［2001］280号文印发了《海事行政执法人员守则》，内容包括：
1、政治坚定，热爱祖国海事事业。
做到服务人民，奉献社会，保障水上交通安全，保护水域环境，维护国家权益。
2、忠诚法律，树立海事法治观念。
做到依法行政，不枉不纵，执法行为合法、公正、合理、适当，法律法规有效实施。
3、恪尽职守，维护海事管理秩序。
做到管理严格，服务周到，正确果断处置险情事故，竭诚保护船舶、人命财产安全。
4、行为规范，体现海事执法文明。
做到示证执法，风纪严整，执法文书填写严谨，言谈举止文明礼貌。
5、接受监督，实行海事政务公开。
做到方便群众，讲求效率，向社会提供真实可信的承诺，尊重船舶船员的合法权利。
6、顾全大局，发扬海事协作精神。
做到遵章守纪，政令畅通，请示报告及时，主动搞好辖区内外的协调配合。
7、廉洁自律，执行海事廉政规定。
做到秉公执法，反腐拒贿，正确行使手中权力，不为自己设定法外权利和免除法定义务。
8、努力学习，提高海事执法水平。
做到积极探索，勇于创新，熟练掌握法律业务知识和执法技能，为海事事业多做贡献。
第四节海事政务公开
一、我局文明执法示范窗口建设的具体要求
为进一步加强上海海事局文明执法示范窗口的建设，2004年10月26日，中共上海海事局委员会以沪海事党字〔2004〕78号文发出《上海海事局关于进一步加强文明执法示范窗口建设和管理工作的通知》，对《上海海事局文明执法示范窗口规范》作了明确规定。
《规范》对执法环境和执法行为提出具体要求。
（一）执法环境
1、办公场所布局合理，整洁美观，堆放整齐，不出现与工作无关的私人物品。
大沿帽（钢盔）须有固定位置挂放。
2、执法人员柜台（办公桌）上应放置台式岗位名牌。
海巡船艇可在显著位置设置插卡式岗位名牌。
岗位名牌内容包括：
岗位名称、海事标志、执法证号码、照片、监督电话。
3、提供方便海事行政相对人办理业务过程中使用的休息、饮用水、笔墨及其他有关用具。
海巡船艇可视条件而定。
4、对政务厅的特别要求
（1）政务厅应配置电子触摸屏、电子显示屏、电脑等设备实施电子政务，公布海事便民利民措施，方便行政相对人观看、查阅，并提供每日气象、海况、安全信息、航行通（警）告、海事法律法规公告、险情或事故通报、违法或处罚情况通报、水上交通事故案例分析等海事政务信息。
（2）政务厅内应配置行政相对人需要申领或者购买的申请表格及填写样本、专门资料或文书，放置宣传水上交通安全和防污染的报刊、杂志、全套《海事法规汇编》、办事卡片，以及提供方便行政相对人办理业务过程中书写、休息、等待的场所以及饮水、笔墨和其他有关用具。
（3）政务厅办公设备、文件资料、宣传资料等相关物品应有固定的摆放场所且整齐有序，并处于完好状态。
（4）政务厅内应设置听取行政相对人意见或建议的意见箱或意见簿。
（5）政务厅内应在明显位置设置“禁烟标志”。
（二）执法行为
1、执法主体合法，充分履行本窗口法定职责，无行政不作为、越权、滥用职权行为。
2、依法对海事行政相对人进行调查或检查时，执法人员不得少于两人。
在调查或检查时不得刁难或无故拖延。
3、执法行为有法定时限的，必须在法定时限内实施。
执法行为的承诺时限必须在法定时限之内。
对外承诺时限的，必须在承诺时限内作出处理决定。
4、严格依法收费和罚款，使用中央和省级财政部门统一监（印）制的收费票据，不得擅自为其他单位代征、协征其他规费或费用。
5、执法纪律
（1）执法人员执法时应按标准着装，风纪严整，举止大方，做到示证执法。
室外执法须戴大沿帽（钢盔）。
（2）涉外执法时应遵守外事纪律。
（3）执法人员执法时应模范使用上海海事局文明规范用语。
（4）执法人员不得在海事执法场所或在执法工作时间内饮酒或酒后执法。
二、我局政务公开管理的相关规定
（一）在政务公开的管理方面，《上海海事局文明执法示范窗口规范》也有明确规定。
1、政务公开坚持统一、规范、及时、有效、诚信和便利的原则，切实做到有利于规范执法行为，有利于方便海事行政相对人，有利于内、外部监督。
2、政务公开的内容包括：
行政执法的主体及职权范围，行政执法项目及其法定条件、程序、要求和结果，行政执法的监督。
（1）行政执法的主体及职权范围应公开：
窗口名称、管辖范围、主要职责、联系电话及服务承诺，海事行政相对人的权利和义务，全国统一的水上搜救专用电话号码，收费依据等。
（2）行政许可项目应公开：
办理依据、受理部门、接办岗位、审核部门、具备条件、需要文书、办结时限、办理结果、收费标准，申请示范文本，并符合《行政许可法》的各项规定。
（3）行政许可的监督应公开：
执法人员照片、执法证号码、收费许可证有效文本（副本或复印件）、海事行政执法人员守则、廉政承诺，以及向纪检、法制部门投诉或举报的方式。
3、政务公开形式：
可通过上墙、公示卡片、触摸屏、互联网等符合交通部海事局政务公开规定的方式。
4、政务大厅必须上墙的内容包括：
海事行政执法人员守则；海事系统执法行为的“八项纪律”；海事行政许可受理项目名称；海事行政许可收费项目名称和标准；对外服务承诺；监督电话、全国统一的水上搜救专用电话号码以及相关的便民措施等。
（二）为了规范海事政务公开的管理，二OO四年六月二十二日，交通部海事局以海法规[2004]335号文发布《关于在全国海事系统全面推行统一政务公开的通知》。
1、各级海事管理机构在公开具体项目的内容时应按照下列规定执行：
（1）“实施机关”、“受理部门”、“受理岗位”由各级海事管理机构根据职责分工确定。
（2）“办理依据”中，如有地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章作为依据的，应给予适当的补充；必要时，对项目的程序和要求有具体规定的规范性文件也可适当补充。
（3）各级海事管理机构在公开具体项目时，不得擅自变更“具备条件”、“提交材料”中所确定的内容。
（4）“办结期限”是最长期限要求。
各级海事管理机构在政务公开时不得自行更改和对外公布，确需更改的，应报经中国海事局批
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