四川宜宾临港经济开发区投融资体制创新研究.docx

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四川宜宾临港经济开发区投融资体制创新研究

四川宜宾临港经济开发区投融资体制创新研究

　　　　　　四川宜宾临港经济开发区投融资体制创新研究　　市发改委课题组　　　　投融资体制主要是指开发区在工业化和城市化过程中，经营与管理总体规划范围内全部社区的基本制度及主要方法，其内容包括投融资决策制度、投融资组织结构、投融资主体行为、投融资收益分配、投融资资金筹措以及投融资监督体系建设等等。

对开发区来说，投融资体制的改革与创新内容主要涉及开发区区域范围内的文化、教育、卫生、体育等社会公益事业和城市道路建设与养护、供排水、城市燃气输配、公共交通、环境卫生、园林绿化等市政公用事业领域。

　　一、开发区基本情况　　四川宜宾临港经济开发区紧邻宜宾市中心城区，交通便捷，距市中心约4公里，距宜宾机场约10公里，距内宜高速公路入口约5公里，宜南公路自西向东穿越开发区。

开发区以白沙街道办事处、沙坪镇行政区域和李庄组团、盐坪坝、罗龙、阳春坝、长宁沿江工业园及港口群193平方公里为规划控制区；以白沙街道办事处、沙坪镇行政区域平方公里为市本级核心开发区；以白沙工业园、四川宜宾港、志城作业区平方公里为近期重点开发区。

　　建设四川宜宾临港经济开发区是贯彻落实省委、省政府“两个加快”的战略部署，打造川南经济区，大力发展临港经济的重大举措。

宜宾市委、市政府将举全市之力把临港经济开发区打造成产值千亿元以上园区，成为川滇黔结合部新的经济增长引擎、四川省通江达海的桥头堡和成渝经济区最具潜力的经济增长极。

　　二、投融资改革创新是开发区建设的必然需求　　推进和深化投融资体制改革是落实科学发展观的需要　　党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，强调要进一步完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，加快城市公用事业改革，深化投融资体制改革。

也就是要求在投融资领域深入贯彻科学发　　展观，用科学的办法解决前进中的问题,实事求是地根据区域的实际情况，制定完善的投融资体制，科学界定政企职责、明确权利义务关系，推进投资主体多元化，以提高公共投资效益和水平，推动经济又快又好的发展。

　　投融资改革创新是开发区建设的内在需求　　从国内外比较成熟的开发区的情况看，投资环境改善和土地储备成为开发区发展壮大过程中至关重要的两个因素。

开发区要把在土地储备上具有一定的“潜在”优势变成“现实”优势，必须要先行投入大量资金进行土地开发和基础设施的配套。

因此，资金投入是一个关键因素。

四川宜宾临港经济开发区要打造成产值千亿元以上园区，川滇黔结合部新的经济增长引擎、四川省通江达海的桥头堡和成渝经济区最具潜力的经济增长极。

开发区内的基础设施、公共设施的建设必须作为投资环境先行建设。

因此，在开发区建设的初期就必须投入大量资金进行基础设施、公共设施建设，为了满足四川宜宾临港经济开发区建设资金需求，必然对现有的投融资体制进行创新。

　　投融资改革是弥补地方财力投入不足的客观需求　　开发区的建设，另一个不能回避的概念就是地方财政的财力问题。

作为四川省内财力比较雄厚的地级市，宜宾的地方财政这几年发展是比较迅速的。

2009年地方财政一般预算收入亿元。

因此一般预算内的财力，尽管在全省排名靠前，但也只能是保运行、保正常的财政公共服务的支出、基础设施和公共设施的各种建设，无法拿出大量的财政资金来搞临港经济开发区内的基础设施建设。

客观上要求增强开发区的融资能力，从外部进行融资以满足开发区内基础设施建设的资金需要。

　　宜宾经济技术开发区的实践表明投融资改革必须创新　　原有开发区在投入产出上严重失衡，在资金上无法滚动开发。

园区开发成本巨大、效益不显著，投入严重不足。

前期投入亿，收入亿元，差额　　亿元为借贷资金和欠款，于发展定位和规划的摇摆，导致征地盲目和失误，现已征已补土地中有6000余亩沉淀、沉淀资金超过3个亿，目前成熟的可供出让居住用地仅100余亩，已不能支撑基础设施建设和弥补工业用地亏损。

建设方面，于地质条件差、高压走廊交错等原因，基本建设投入成本居高不下且呈放大趋势，路网建设布局不尽合理，基础设施的功能、效益没有充分发挥，园区承载能力既低又弱。

实践证明，临港经济开发区必须在投融资上作出创新，也只有通过创新投融资体制才能从根本上解决开发区建设所面临的资金问题。

　　三、投融资体制创新思路及构建　　投融资体制改革创新的思路。

借鉴国内外先进经验，结合临港经济开发区的具体实际，坚持“政府引导、市场运作、企业经营”，大力盘活存量，积极扩大增量。

以投融资平台为桥梁，以具体项目为核心，以资金流向为路径，形成资金闭环反馈系统，构建“投融资决策科学化、投融资主体多元化、投融资渠道多样化、项目建设法人化、项目监管法制化、资源配置市场化”的投融资体制。

　　投融资体制构建。

　　1、资金来源。

现阶段，四川宜宾临港经济开发区的资金来源主要有：

银行、财政、企业资本、政策资金、民间资本、外资以及原来宜宾市经济技术开发区内的存量资本等。

　　2、融资方式。

对四川宜宾临港经济开发区而言，近期内比较可行的融资方式有以下几种：

　　一是银行贷款。

银行贷款是最为常用的开发区建设融资手段。

利用贷款在国家土地政策调整前应用起来比较方便。

特别是在开发区“政企不分”的情况下，可以把政府的资源优势和公司的融资功能充分结合起来，为开发区发展发挥重要的作用。

然而，当国家土地政策调整后，利用政府的土地资源通过投资公司融资　　的模式受到限制。

只有在投资公司具备了自我“造血”的功能，才能保证持续融资能力，保证开发区高强度投入的持续性。

抵押（或质押）贷款。

以固定资产抵押，或以土地所有权质押获取银行贷款。

政府担保贷款。

作为政府的重点扶持对象，可争取政府担保申请贷款。

商业信用贷款。

通过与有实力的大企业建立良好关系，以其信誉为担保，争取向银行贷款。

放大基金效应贷款。

可与商业银行建立合作关系，将一定数量的发展基金存人银行，取得贷款指标，成倍放大基金效应。

该发展基金作为向银行贷款的保证金，不断积累，不得挪用，为企业提供担保或贴息的资金来源。

　　二是信托计划。

信托产品有多种，但其性质都是比较一致的。

发行信托计划一般周期较短，对项目要求比较苛刻，要求利润率高。

信托产品目前的平均发行成本占融资额的8%左右，比贷款的成本高。

因此，对开发区以基础设施开发建设为目的进行融资,信托计划显然不合适。

　　三是发行债券。

债券是指依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。

企业可发行企业债券，政府则可发行政府债券，包括国债和地方政府债券。

开发区发行企业债券审批手续复杂，受国家和地方盘子的双重制约，要发行企业债券，除自身对项目进行周密策划以外，需要政府在审批手续上给予支持，具有一定的难度。

　　四是股权融资。

从目前的资本市场的形势来看，开发区要在资本市场融资难度加大，同时融资成本也会提高。

国家的体制改革对各开发区提出了新的管理体制方面的要求。

在这样的前提下，四川宜宾临港经济开发区要进行上市融资在短期不具有可行性，但是可以以股份制形式面向社会各类资本进行股权融资。

　　五是利用外资。

利用外资进行基础设施建设是可行的。

利用外资在经济发达已经成为开发区项目融资的常用手段。

但外资对项目是挑剔的。

如果要得到外资　　的支持，政府一定要给予一个稳定收益的担保。

因此，利用外资只能就具体项目进行，融资没有连续性，不能作为一个融资平台加以考虑。

　　六是项目融资方式。

特许经营，如BOT方式：

这种方式的优点在于能节约财政资金，减轻政府负担，并分散政府风险。

其实施必须具备两个条件：

一是项目必须是营利性的；二是政府必须提供足够的支持，包括服务、担保等。

公私合营，如PPP模式：

政府与私人企业共同投资建设，或私人投资，政府提供配套条件的建设模式，称为PPP模式（public—private—partnering）。

这类方式也能有效地减轻政府部门的资金压力。

施工承包商垫资，并交付履约保证金的“先垫后偿”方式：

实践证明，这种“先垫后偿”的方式也是加速开发区基础设施建设最直接和最有效的办法之一。

但必须挑选真正具备垫付资金实力的施工单位，否则会导致拖欠工程款等社会问题。

同时，开发区管委会也应恪守信用，在项目完成之后如期付款。

使用者预付费：

对于一些服务型设施的建设，如供水、供暖等，如有可能，可向用户预收一部分费用作为建设资金。

PFI融资模式：

PFI英文原意是“私人融资活动”，我国译为“民间主动融资”，是英国1992年提出的一种公私相互合作提供基础设施服务的方式，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC以公共项目的特许开发权，SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务，或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化，在特许期结束时将项目移交给政府。

PFI的主要特点有、融资渠道拓宽、建设效率提高、转移项目风险等。

　　3、投融资平台。

　　投融资平台既是推进开发区投融资体制改革创新的核心，也是整个开发区开发过程中的神经中枢。

开发区建设的战略目标必须通过投融资平台的运行来实现，同时，开发区的投融资平台也在一定程度上决定了开发区的开发建设速度和

　　　　　　可持续发展能力。

因此，开发区投融资平台的组建，必须坚持“政府引导、市场运作、公司经营”的方针。

按照现代企业管理制度，采用股权融资的方式，开发区管委会、企业法人以及自然人等多元主体共同注资，组建四川宜宾临港经济开发区投资集团，作为开发区内的投融资平台，然后在投资集团下分别设四川宜宾临港经济开发区建设总公司和四川宜宾临港经济开发区服务总公司两个控股子公司，负责开发区内重大基础设施建设、提供相关服务。

四川宜宾临港经济开发区投资集团，作为管委首要项目法人，依市场法则进行投融资，并吸引社会民间资本参股，实现“投资―经营―回收―扩张”的良性循环。

在运行初期，其主要职能是通过商业融资承担政府直接委托的工程项目建设和对拥有的经营性资产进行出租、出让、出售等方式盘活资产，专门进行城市基础设施的建设与经营。

经过一定时期的运营扩张后，政府要与公司脱离原有的直接依存关系，管委要减持在该公司中的股权，并促使公司创造条件，进入证券市场融资，逐渐成为具有较强实力的主要建设投资主体。

投资集团的主要功用有三个方面：

一是投资建设赢利性的城市市政工程项目；二是为政府基建贷款提供担保，解决管委会贷款信用的问题；三是发挥好融资职能，拟通过包装上市等手段，积极筹集社会资金用于扩大城市公共产品的建设。

　　随着开发区与投资集团在开发建设不同阶段职能角色的转换．以及开发区管理的行政化与开发建设的市场化趋势，投资集团应坚持走市场化的道路，充分把握开发区职能逐渐市场化的趋势，勇于从市场中获取资源，以实现公司快速扩张、不断增强自身实力与市场竞争力、不断做强做大主业的战略目标。

　　4、运用项目区分理论、建立以项目属性为导向的投资方式。

　　建立以开发区内项目属性为导向的投资方式是确保开发区内建设资金高效利用的关键。

　　开发区投融资体制改革的思路是要运用项目区分理论，将项目区分为经营性和非经营性，根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，明确政府在城市公共产品生产和服务提供中的“有所为”与“有所不为”领域，区分应政府投资的项目和社会投资的项目，从而鼓励、支持和引导全社会的力量参与城市公用与公益设施的建设和经营，实现城市公共产品建设主体的多元化、资金来源的多渠道化和投资经营方式的多样化。

　　开发区投融资体制涵盖的范围可分为两大领域，即竞争性领域和非竞争性领域，其中非竞争性领域中主要是的社会公益和城市市政公用事业的投融资体制的改革与创新。

关于科教文卫等社会公益事业领域的投融资体制改革，根据项目区分理论，这一领域的项目除义务教育外，其总体属性为准经营性和可经营性。

因此，改革的取向是：

明确属性、区别对待、市场准入、政策倾斜。

在权益归属上，实行“谁投资，谁收益，谁所有”的原则；在投融资主体上，实行“政府+事业单位+企业法人+社会自然人”的模式；在运作方式上，可采取“政府监管、业主运营、平等竞争、优胜劣汰”，“政府所有、委托经营、差额拨补、契约约束”，“资产重组、股份经营、自负盈亏、自我发展”以及中外合资、合作等方式。

关于市政公用事业领域投融资体制改革，总的思路就是要以实现投资主体的多元化、资金来源的多渠道化和经营方式的多样化为目标，并辅之以价格体系的理顺、调价听证制度的完善。

　　5、项目评估。

　　开发区是一个开放式的小社会，融城乡经济于一体、集安居乐业于一身的社会经济区，应有相配套的基础设施及公共设施。

临港经济开发区内必然实行公共基础设施与工业用地开发一体化，投资集团一切投资项目围绕促进开发区产业发展开展，最后都要从经济效益、社会效益、环境效益三个方面对项目的实施效果进行综合评估。

如果开发区完全采用市场化运营，则开发企业势必追求自身利益　　最大化，商业化运营将导致企业侧重盈利性基础设施的开发，非盈利性基础设施建设滞后，或降低标准建设，还可能降低开发区居住舒适度。

另外，一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴，开发区企业化经营追求利润最大化与开发区的总体发展战略目标之间必然产生矛盾。

因此，投资集团按照项目的属性，对经营性项目的评估可以偏重于经济效益的评估，对非经营性项目的评估则着重社会效益和环境效益的评估，避免投资集团的企业行为与开发区的总体发展战略目标之间产生矛盾。

　　6、形成资金闭环反馈增值系统。

　　增强开发区投资集团的自我造血功能是临港经济开发区投融资体制创新的重要目标。

在开发区内形成资金闭环反馈增值系统是增强投资集团自我造血功能的最佳途径。

　　在临港经济开发区开发建设的起步阶段，采用延伸价值链模式。

该模式是投资集团将原先粗放式的开发模式转变成集约式的开发模式，通过对土地的深度开发、自建物业出租、商品房开发销售、物业管理等经营性项目实施价值链延伸，建立起连续性投融资所必需的效益基础，对开发区内非经营性项目建设，以开发区未来的财税收益按一定比例返还注入投资集团，作为投资集团持续经营的资金来源，最终实现投资集团的可持续经营，摆脱对财政的依赖。

这一阶段的核心任务是建立健全临港经济开发区内的投融资平台，创新融资方式，以市场化手段筹集大量资本，满足开发区建设的资金需求；建立以项目属性为导向的投资方式，将开发区内的投资项目区分为经营性项目和非经营性项目，有针对性的吸引不同投资主体进行投资建设，尽最大限度利用好一切资金，做到资金效用最大化。

　　在开发区建设发展到一定程度后，采用产业参与模式与资本运作模式扩大开发区的资本增量，为开发区的后续发展和升级提供资金保障。

产业参与模式即开发区投融资平台根据开发区内产业发展的需要，向开发区内的产业领域内进行拓　　展，扩大开发区类公司的收益来源，提高开发区的自身融资能力；资本运作模式是指开发区内的投融资平台通过资本运作搭建开发区产业投资运作平台来解决融资的连续性问题和提高融资能力。

以上海张江高科股份有限公司为例。

张江高科主要以租金换股权的方式对园区内部分高科技企业持股，使得被投资企业的赢利形成未来的现金流入和利润来源。

公司通过引进社会资本和高溢价出让部分股权，使土地资本实现增值。

时机成熟时，公司则通过对企业股权的协议转让或上市实现投资变现。

　　7、完善监管体系，防范金融风险。

　　在开发区的投融资模式构建当中，要注重完善监管体系，防范金融风险。

建立借、用、管、还的全程监管和监督机制。

为确保开发区内的资金全部用于项目建设，保证经济效益．防止腐败现象产生，在项目管理上一是要建立管理、协调机制，负责对资金使用进行监督，对重大投资项目进行研究决策，同时与各类金融机构建立沟通协调机制。

二是资金封闭运作，加强现场跟踪与服务。

项目建设的出资方、土地整理中心、项目承建方、施工方均需在同一家银行开设账户，确保资金的封闭运行。

三是明确各种担保关系，禁止投融资平台下属子公司相互担保，防止因子公司经营不善而出现“多米诺骨牌”现象产生，做到防范于未然。

　　投融资体制的运行机制　　现阶段运行机制：

不同的资金来源通过相应的融资方式汇聚到投融资平台；投融资平台根据项目属性成立控股子公司，把募集资金通过控股子公司进行投资，控股子公司根据业务性质分别成立不同的事业部，负责各类项目的建设；投融资平台负责对经营性和非经营性项目进行经济效益、环境效益和社会效益进行评估，其主要目的是开发区内企业经营创造良好的环境；项目所产生　　的经济效益归投融资平台所有，同时开发区内经营企业将来所产生的财政税收一部分返还投融资平台，补充平台的资本金，确保投融资平台的正常运行和不断扩大。

另一路径是采用项目融资方式对开发区内的项目直接融资，民间资本直接负责项目的建设和市场经营。

　　远期的运行机制：

投融资平台采用产业参与模式和资本运作模式，直接对开发区内企业按市场化原则进行各项投资活动，助推开发内企业发展和扩大投融资平台的资本增量。