食品安全监管体制研究.docx
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食品安全监管体制研究
食品安全监管体制研究
——整体性治理的视角
翁士洪
[摘要]中国的食品安全监管体制经历了从《食品卫生法》到《食品安全法》的艰难转
变历程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府监管为主的分段监管模式倍受质疑，并提出
要垂直监管为主，但最终的法律仍然维持了分段监管为主，“地方政府负总责，监管部门各
负其责”。
这种新的食品安全监管体制是否存在什么问题吗？
经分析，本文认为还存在缺乏
有效的决策中心、垂直管理部门与地方政府关系不顺、部门利益导致监管碎片化等许多深层
的目前无法克服的权力和利益的体制性障碍。
因此，本文借鉴西方整体性治理理论，并构建
我国食品安全监管的整体性治理模式。
[关键词]食品安全监管垂直管理部门分段监管整体性治理
[作者简介]翁士洪，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业2008级硕士研究
生。
食品安全正日益成为一个全球性问题，它不仅关系到家家户户的身心健康，也关系着整
个国家和民族的发展前景。
20世纪后期，由于全球化进程和生态环境恶化等诸多因素的影
响，欧洲二噁英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国李斯特氏菌污染熟肉罐头、日本
发生疯牛病事件等恶性、突发性食品安全事件相继发生，食品安全越来越受到各国政府的关
注，纷纷开始进行新一轮的食品安全立法。
1997年美国公布了《总统加强食品安全计划》；
2000年欧盟发布《食品安全白皮书》；2003年日本颁布了《食品安全基本法》。
2004年韩
国发生“垃圾饺子”风波，正在酝酿成立食品安全专家委员会，《食品安全基本法》也已列
入立法计划。
近年来，随着我国经济的飞速发展，食品安全问题也越来越引起高度关注。
“大
头娃娃”劣质奶粉事件、“苏丹红”事件、面粉中加吊白块、PVC保鲜膜致癌事件、含孔
雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、猪肉瘦肉精超标、“三鹿奶粉”
事件等食品安全事件的发生，暴露出我国食品安全存在的问题和隐患，食品安全监管体制的
改革与完善成为当务之急。
一、我国食品安全监管体制转变的历程
2009年6月1日，《食品安全法》正式实施，确立了新的食品安全监管体制，同时，废
止《中华人民共和国食品卫生法》和旧的食品安全监管体制。
《食品安全法》的制定，为我
国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。
《食品卫生法》最早在1982年试行，到1995年把试行由全国人大常委会修改以后变成
正式《食品卫生法》，食品卫生法的修改始于2004年，当年国务院发布的《关于进一步加强
食品安全工作的决定》，要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。
九届全国人大代表陈
慧珠专家表示，在人大代表和政协委员提出的相关议案、建议、提案中，绝大部分建议制定
食品安全法。
2007年12月27日，首次提交全国人大常委会审议的食品安全法草案拟通过确立一系
列制度，建立健全中国的食品安全监管链条。
从“卫生”到“安全”，法律名称和法律规范
范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。
1
1食品安全法出台，监管从“干净”向“健康”提升，中国新闻网，
2中国食品安全监管体制，中国网，
2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案，广泛
征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。
曹康泰指出，草案在总体思路
上尤其突出：
建立以责任制为基础，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、
相互协调的食品安全监督体制。
在万余条建议中，“食品监管体制”成为了出现频率最高的
内容，大家都认为解决食品安全问题，关键是理顺现行监管体制，消除弊端。
这的确触到了
问题的本质，全国人大常委会委员倪岳峰直言：
“现行监管体制不改，食品的安全状况很难
有大的改观。
”其实，在《食品安全法草案》经过一审后，全国人大常委会委员们的一个主
要意见就是，监管体制不清，负责部门不确定。
草案一审稿规定“由国务院授权的部门负责”，
但并未明确是哪个部门。
第二年，国务院机构改革方案正式通过，卫生部被明确承担食品安
全综合协调责任，由此立法者开始考虑解决体制问题。
“随后在二审前的三四月份间，我们
就确立卫生部综合协调，质检、工商、食药监等部门分段监管的思路。
”全国人大法工委行
政法室主任李援说，二审稿最终确立了上述规定。
虽然各部门职责已经明确，但对于分段监管，争议仍然很大。
我国目前的食品分段监管
机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号文件确立。
为了解决食品安全监
督管理中的突出问题，国务院确定了对食品安全实行分段监管的体制。
《国务院关于进一步
加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号）明确提出要“采取分段监管为主、品种管
理为辅的方式”，“农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环
节的监督；工商行政管理部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费
环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。
”
一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；
另有一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管
理食品安全。
2
二审之后，原本可能在2008年10月三审通过的《食品安全法》，因为2008年9月暴发
的三鹿奶粉事件而再生波澜。
10月24日，围绕三鹿事件暴露出的食品安全监管问题，十一
届全国人大常委会五次会议组成人员展开激烈讨论，其中，食品安全监管体制成焦点问题，
成为讨论焦点：
“五龙治水”，能否不留死角？
丛斌委员评价当前的管理模式是“五龙治水”，
即由卫生、农业、质监、工商、食品药品监管部门分段负责食品安全监管。
而温孚江等委员
认为，在食品安全管理中，多头管理与监管空白同时存在。
发生食品安全事故后，相关部门
经常相互推诿。
在胡振鹏、倪岳峰、龚学平委员看来，长期以来食品安全管理的症结一直没
有得到解决，各部门的责任仍然不是很清晰，责任交叉依然比较突出，这也是食品安全事故
接连不断发生的重要原因。
白克明、程贻举、林强等委员发现，食品安全法草案中明确规定
县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管，但是目前食品药品监管、
质监部门在省以下都是实行垂直管理，越到基层政府协调的难度越大。
牟新生、丛斌等委员
建议成立国家食品安全监督管理委员会，负责管理食品的生产、流通、仓储、食用等全部过
程的安全问题。
全国人大农业与农村委员会委员华福周提出，草案中应强化部门的责任表述，
明确各职能部门的责任和权力，防止让食品安全监管沦为各部门间的利益纷争。
在此次三鹿
婴幼儿奶粉事件中，奶站成为监管的盲区。
为此，草案三审稿第五条增加了对食品安全实行
全程监督管理，完善、落实食品安全监督管理责任制的规定，要求细化相关监管部门职责。
2009年2月25日食品安全法草案进入中国最高立法机关四审程序。
有些常委委员提出，
应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门
的协调、指导。
对此，国务院作了认真研究后提出，国务院设立食品安全委员会，作为高层
次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。
拟设高层次议事协调机构，食品安全法
草案确立了各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的体
制，强化了监管责任。
但更重大的转折是第五条规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行
政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、
指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管
理部门进行评议、考核。
县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、
农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。
有
关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。
上级人民政府所属部门
在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全
监督管理工作。
3
3中华人民共和国食品安全法，国家食品安全网，
由此可见，食品监管体制又重新回到了地方政府为主的监管体制。
这种食品监管体制合
理性如何，是否存在重大缺陷？
二、新食品安全监管体制的缺陷
所谓食品安全监管，按照世界卫生组织和联合国粮农组织的定义，是指由国家或地方政
府实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销
售的过程中的食品安全、完整并适于人类食用。
4已有的研究主要是探讨我国食品安全监管
在现实中的困境，或者从食品安全监管体制本身来探寻原因，或者从食品安全监管部门自身
的特点和合作机制进行研究，但尚没有人从食品安全监管体制转变背后的本质性问题，及运
用整体性治理视角进行分析。
因此，本文拟从整体性治理视角对该法规出台后新的食品安全
监管体制仍然存在的无法解决的问题和缺陷进行逻辑分析。
4张晓涛：
《监管主体视角下我国食品安全监管体制研究》，《今日中国论坛》，2008（5）。
（一）食品安全监管体制转变的本质
转变监管方式是食品安全法的立法重点，食品安全监管的一大争议在于监管部门本身该
以什么方式管理。
垂直管理与属地化管理的孰是孰非，10年间不绝于耳，这是食品监管体
制转变背后的本质问题所在。
作为食品药品监督管理的专门机构，从1998年4月挂牌至2000年6月，地方（省级以
下）药监系统实行的是属地化管理。
2000年6月，在社会各界的强烈呼吁下，药监系统做出
重大调整，开始实行垂直管理。
然而，仅8年半之后，2008年12月，国务院又做出了截然
不同的重大改变——取消省以下食品药品系统的垂直管理，食品药品监管今后重新由“地方
政府负总责，监管部门各负其责”。
我国大多数地方政府部门，实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的
管理体制；有些政府部门实行主管部门负责业务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、
物”，即地方政府和上级主管部门“双重领导”的体制。
中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域实
行垂直管理，有利于增强中央或上级政府的宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于资
源的统一配置、人员调动和资金配备，整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人
事与财务上的独立，使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预，也加强了部门执法监
管的权威性、统一性。
但随着垂直管理机构的增多，也带来了一定的负面效应：
一是在垂直管理体制下，地方
政府对垂直管理机构的监督弱化；二是垂直管理机构增多、权限扩大，造成架空地方政府管
理、地方政府组织功能残缺；三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方，但有些工
作的协调落实还需要地方政府去牵头，垂直管理机构本身仍难以完全摆脱地方干扰。
另外，
垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际，加剧“政出多门、部门打架”等现象。
个别本
属于地方政府的事务不适当地垂直管理，也使地方政府的权责脱节、地方事务的内在联系被
人为分割。
因此，垂直管理机构与地方政府的关系，亟待理顺。
（二）整体性治理视角下的新的食品安全监管体制的缺陷
1、整体性治理理论
无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来社会治理的碎片化和政权体系内
部的分裂等一系列问题，面对许多社会问题，如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资
源管理和健康保障、贫困学生教育等，它们无法提供最佳方案。
比如帕特里克·邓利维就对
新公共管理进行了猛烈批判，甚至认为“过去占主导的治理理念──新公共管理已经寿终正
寝。
因为它使政府机构破碎化，其关键部分中相当大一部分已经停止进行，比如：
政府间合
同、产品市场自由化、放松管制、资产所有的私人化、公私合伙等。
”5加上最近西方国家尤
其英美两国更多受整体观影响和社会现实需要，要求“从分散走向集中，从部分走向整体，
从破碎走向整合。
”6这样，作为要取代新公共管理的整体性治理就应运而生。
英国的佩里·希
克斯于1997年率先提出了整体性治理理论，至2002年的《迈向整体性治理》标志着形成了
完整的理论体系，他指出，新公共管理“从功能上碎片化的治理带来很多问题：
转嫁问题，
互相冲突的项目，重复，互相冲突的目标，缺乏沟通，在对需要作出反应时的地盘战，无法
得到服务，服务提供或干预中的遗漏或差距等，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、
整合或整体性运作想解决的。
”7此理论的提出主要是针对新公共管理带来的碎片化、空心化
政府等一系列问题而言的，主要强调整合与协调。
整体性治理的主要代表人物希克斯认为，
“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化，而不是
专业化。
”8
5PatrickDunleavy.NewPublicManagementisDead─LongLivetheDigitalEraGovernance.JournalofPublic
AdministrationResearchandTheory,.2006（3）:
467-494.
6竺乾威：
《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》，2008（10），p57.
7Perri6.TowardsHolisticGovernance:
TheNewReformAgenda.NewYork:
Palgrave,2002,p37－38.
8Perri6.TowardsHolisticGovernance:
TheNewReformAgenda.NewYork:
Palgrave,2002,p2.p37.
2、我国新的食品安全监管体制存在的缺陷
我国食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多
环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。
食品安全法在分阶段管理、
无缝隙衔接、各部门各司其职、依法承担责任方面，都作了非常重要的规定。
确立分段监管
和全程监管的食品安全监管体制，明确各监管部门的职责。
国务院设立食品安全委员会作为
高层次的议事协调机构，各级卫生行政部门承担综合协调职责，质监部门负责生产环节的监
管，工商部门负责流通环节的监管，食品药品部门负责餐饮服务环节的监管，农业部门对食
用农产品种植养殖活动实施监督管理。
县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调
本行政区域的食品安全全程监督管理工作，统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。
通过从整体性治理视角分析，我们可以看出，它仍然存在许多的缺陷：
（1）缺乏有效的决策核心。
整体性治理理论着力于政府组织内各部门之间的功能整合
问题，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，同时强调公私协调合作
共同解决“结构不良的问题”。
而在这种包含多元的治理主体中，有一个总的决策核心起主
导作用，这也适合中国的政府主导传统。
世界各国食品安全监管体制中基本上都有权威的决
策核心。
比如美国有总统食品安全委员会、澳大利亚有食品管理部长理事会、日本有食品安
全委员会等。
依法建立的食品安全监管协调机构是全球的通行做法。
9但我国设立的食品安
全委员会只是作为食品安全监管的最高议事协调机构，层级上与省级政府无直接关联，可能
难以让负总责的省级政府去服从其决策。
9宋大维：
中外食品安全监管的比较研究》，中国人民大学硕士论文，2008。
10颜海娜、聂勇浩《食品安全监管合作困境的机理探究：
关系合约的视角》，《中国行政管理》，2009（10）。
11李静《我国食品安全监管的制度困境――以三鹿奶粉事件为例》，《中国行政管理》，2009（10）。
12Perri6.HolisticGovernment.Demos:
9BridewellPlace,1997.
13Perri6.TowardsHolisticGovernance:
TheNewReformAgenda.NewYork:
Palgrave,2002,Introduction,p1.
14PeterJ.Laugharne.TowardsHolisticGovernance（BookReview）:
Democratization,2004,p165.
（2）部门边界的模糊性为机会主义行为提供了体制上的可能性。
传统公共行政模式和
新公共管理都无法解决跨边界问题（cross-cuttingissues），而这正是整体性治理模式的优点
所在。
整体性治理成为当代政府管理新理念，尤其在解决结构不良的社会问题方面（指事关
重大公共利益、却又无法在单个部门结构中解决的突出问题，如危机管理、环境保护、青少
年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等等问题。
）具有很大的优越性。
整体性
治理模式的核心机制是协调和整合。
协调是常见的一种行政手段，即通过激励和诱导多个任
务组织、部门和单位、专业结构等朝向一个共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层；
整合包括组织整合和政策整合，即借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来、
跨越组织间的界限以应对非结构化的重大问题。
食品链条的自然属性与人为切断监管体制之
间的矛盾决定了食品安全监管部门之间的组织界限不可避免地出现模糊性，食品安全监管体
制中的模糊地带越多，部门可以自由裁量的空间就越大，采取机会主义行为的可能性也就越
高。
比如选择地执行法律与政策、故意曲解法律与政策文件、对规则进行操纵，导致“有利
争着管，无利都不管”。
10事实上，世界上很多国家都是按照完整的食品链条来确定一个部
门负责监管，类似于我国这样的分段监管实属少见；实践也已经证明这种分段监管模式弊大
于利。
（3）真正执行食品安全监管政策的地方政府发生了角色转换。
即地方政府不履行监管
目标，而是把其他的目标置于监管目标之上，为了后者而牺牲前者。
GDP是地方官员考核
的一个重要指标，食品安全监管中却没有相应的考核指标去具体衡量它的监管绩效，作为地
方政府组成机构的各食品安全监管部门则被要求服从地方政府的总目标。
11传统公共行政模
式和新公共管理的功能性组织在现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作
等问题。
为了克服这些缺陷，“整体性政府（holisticgovernment）”改革不再围绕特定功能建
立组织，而是以结果和目标进行组织设计与创新。
12目标是以问题为中心，提供无缝隙服务。
“整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。
”13
PeterJ.Laugharne指出，“整体性治理努力将为复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次
实现共同的目标：
为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务。
”14
（4）监管职权交叉、职能重叠。
整体性治理的一个重要概念是整合，对于政策、管制、
服务和监督等所有层面上的整体性运作体现在三个方面：
不同层次或同一层次的治理进行整
合；功能内部进行协调；公共部门内、政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。
于
是希克斯将各种治理运作实际情况放入由“层级、功能和部门三个维度组成的立方体模型中。
”
15我国法律冲突与标准冲突、法律空白与标准缺失的现象与职权并存、监管重复问题并存，
不仅影响政府监管的实际效果，也造成行政执法资源的浪费。
16我国的食品安全监管权限划
归不同部门共有，中央部委有农业、质检、卫生、商务、工商、食品药品监管等六个部门；
它们在省、市、县又分别有对口机构和管理范围。
“多头管理、无人负责”的情况多发，部
门监管职能重叠与缺位的现象并存。
17
15Perri6.TowardsHolisticGovernance:
TheNewReformAgenda.NewYork:
Palgrave,2002,p29.
16郭威：
《食品安全监管协调体制探析》，《现代商贸工业》，2008（5）。
17王洛忠等：
《协同政府视域下我国奶业食品安全监管体制探析》，《中国行政管理》，2009（10）。
18颜海娜、聂勇：
《我国食品安全监管的制度困境――以三鹿奶粉事件为例》，《中国行政管理》，2009（10）。
19包昌红：
《刍议我国食品安全监管体制及完善》，《法制与社会》，2008（11）。
（5）追求各自利益导致食品安全监管的碎片化。
食品安全监管的碎片化以及部门间合
作的困境是现代公共事务治理带有一定普遍性的问题，这是以韦伯的官僚制理论为基础构建
的传统组织结构模式在21世纪的公共事务治理遇到的普遍性困境。
要实现食品安全监管中
部门之间、垂直部门与地方政府之间及政府与其它两大部门之间的有效合作，就必须具备一
个能够起激励作用并各部门间普遍存在信任和共识的良好的治理结构，但在中国，正如上文
所述，各部门之间，尤其垂直管理部门与地方政府之间并不存在这种信任和治理结构，那么
要保证各部门在食品安全治理中的合作，只能依赖上级政府的权威，但因为食品安全监管体
制中的“条”与“块”的关系并未理顺，上级政府要进行一般性的日常协调是非常困难的，
除非出现了重大的食品安全事故，才能进入政策议程。
18因此，各个部门之间、垂直管理
部门与地方政府之间之间都会在对需要做出反应时展开维护自己利益的地盘战，无法提供有
效的食品安全服务。
三、食品安全监管体制的整体性治理模式
（一）我国学者对食品安全监管体制的建议
有学者建议将八个监管部门合并成一个，认为这样既能有效精简行政机构，又能克服政
出多门、各自为政的局面。
19更多学者则建议建立基于集权与分权相平衡、分工与协作适度
把握的“少数部门掌权、辅助部门协调监管模式”。
但这些方案前者改革难度太大，后者模
糊不明确。
（二）我国食品安全监管体制的整体性治理模式的构建
如上文所述，传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨边界问题（cross-cutting
issues），而这正是整体性治理模式的优点所在。
整体性治理在实践层面上产生了大量案例研
究、访谈等相关文献，尤其较多见诸于社会保障、教育、医疗、信息安全等领域。
20在食品
安全领域也有成功案例，比如荷兰在牛奶行业的管理中引入整体性治理理念，具有高度组织
化的行业结构――产业链的每个环节都有其利益代表，能在有效维护各自合法权益的同时，
参与并监督政府的监管过程，21效果较好。
基于此理念，本文提出我国食品安全监管的整体
性治理模式，即围绕食品安全这个中心问题，在突出国务院食品安全委员会的决策核心的基
础上，加强与国际食品安全机构的协作，实现垂直管理部门与地方政府之间的整合，各部门
间的横向链接、中央与地方政府的纵向整合，强化与企业、非营利部门的合作，从而实现公
共服务的联合提供和整体的或无缝隙的食品安全监管。
20翁士洪：
《整体性治理及其在非结构化社会问题方面的运用
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