湖北省收支两条线改革回顾与展望.docx

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湖北省收支两条线改革回顾与展望

湖北省收支两条线改革回顾与展望

　　一、“收支两条线”改革背景

改革开放以后，由于各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金转化为预算外，导致国家财政收入流失，预算外资金迅速膨胀。

1988、1990和1992年三年，我国预算外资金收入分别达到2361亿元、2709亿元和3855亿元，分别占当年财政收入的100％、92％和111％。

这既分散了国家财政资金，削弱了政府宏观调控能力，扰乱了市场经济秩序，加重了企业和人民群众的负担，又造成私设“小金库”、贪污浪费等问题，损害了党和政府形象，助长了不正之风和腐败现象的滋生蔓延。

为此，1990年，中共中央、国务院发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号），规定“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。

对集资的资金实行‘收支两条线’管理”。

这是党中央、国务院首次在正式发布的文件中提出“收支两条线”的概念。

1993年，为进一步治理乱收费，中央办公厅、国务院办公厅转发财政部文件，规定对行政性收费和罚没收入要实行“收支两条线”管理。

1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号），对预算外资金的概念和“收支两条线”的实质内容予以明确，并指出“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须上缴财政专户，实行收支两条线管理”。

国发[1996]29号文件不仅对预算外资金性质进行了界定，而且对预算外资金实行“收支两条线”管理提出了明确、详尽的思路和做法：

财政部门要在银行开设统一的账户，用于预算外资金收入和支出管理，部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划统一安排，从财政专户中拨付。

这个文件成为20世纪我国财政“收支两条线”管理具有里程碑意义的文件。

1999年，中央办公厅、国务院办公厅转发监察部、财政部等五部委《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》（中办发[1999]21号）明确提出，“财政部门安排预算时将执收执罚部门上缴的行政事业性收费和罚没收入与其支出脱钩”，“所有行政事业性收费收入都要及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户”。

将所有行政事业性收费收入和罚没收入都纳入“收支两条线”管理。

文件明确指出“1999年落实‘收支两条线’规定工作要达到六个目标”，并对所有行政事业性收费项目、罚没款项目及标准的管理、收费罚款票据管理、全面推行罚缴分离、收费票款分离、单位预算外资金银行账户的开设和管理、单位财务收支的统一归口管理、行政事业性收费、罚没收入与其支出脱钩等问题都进行了明确具体的规定。

2001年，国务院办公厅转发了《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》（国办发[2001]93号）。

这是在我国实施财政预算制度改革的背景下出台的，文件以综合预算编制为出发点、以预算外资金管理为重点和难点、以强调收支脱钩为中心、以国库制度改革为保障，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。

标志着“收支两条线”改革的进一步深化，这个文件成为新时期加强财政资金管理、深化“收支两条线”改革的纲领性文件。

文件明确提出将公安、法院、工商、海关、环保等5个中央行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理，支出由财政部门按该部门履行职能的需要核定；对质检等28个中央部门的预算外资金实行“收支脱钩”管理。

2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），提出“各级财政部门是政府非税收入的征收主管机关”，“按照深化‘收支两条线’管理改革和财政国库管理制定改革的要求，积极推进政府非税收入收缴管理制定改革”，“政府非税收入分步纳入财政预算，实行‘收支两条线’管理”，并指出了具体的方法和步骤。

　　二、湖北省“收支两条线”改革取得的主要成效

一是促进了党风廉政建设。

湖北省各地党委、政府把“收支两条线”改革当作源头治腐的大事来抓，基本上杜绝了坐收坐支和“三乱”现象。

通过对行政事业性收费项目、标准、银行账户以及票据使用情况进行清理，7年来全省累计取消不合理收费项目3743个、降低收费标准1721个、减少收费约25亿元，处理各种违纪票据4745本，取消银行账户9346个，追缴入库财政预算管理资金4431万元，追缴入户预算外资金38208万元。

将收费项目及标准及时向全省公布，加强财政票据源头控管，增强了执收执罚透明度，规范了政府收费行为，有力地促进了党风廉政建设和源头治腐工作。

二是理顺了政府收入分配秩序。

通过落实“收支两条线”规定，严格预算外资金和罚没收入收支控管，规范了政府收入分配行为，理顺了政府收入分配秩序。

全省每年预算外资金收支计划管理覆盖率和财政专户管理率都达到了省政府要求97％、95％的目标，有的地方达到了两个100％；预算外资金、政府基金（附加收入）、罚没收入基本做到了及时足额缴入国库或财政专户。

三是增加了政府调控能力。

通过“收支两条线”改革，湖北省统筹安排预算内外资金，实行部门预算管理，对预算外资金结余由政府调剂使用，1998年至2000年全省直接增加政府可用财力101967万元，其中省级收入1197万元；2002-2004年，全省通过“收支两条线”管理纳入预算管理的非税收入所占比重分别为38％、46％、49％；纳入预算管理的非税收入由2002年的80亿元增长到2004年的135亿元，上升了69％。

不仅提高了财政性资金整体使用效益，大大缓解了预算内财力紧张的矛盾，而且增加了政府宏观调控能力。

四是促进了财政制度改革。

“收支两条线”改革是财政其他三项改革的基础和前提，近几年来，全省“收支两条线”管理制度改革的不断深化，带动和促进了部门预算、国库集中收付、政府采购和会计制度改革，为建立公共财政预算制度体系打下了基础。

同时，财政其他三项改革的深入开展又为进一步巩固和深化“收支两条线”改革提供了条件。

五是提高了财政资金使用效益。

改革后，按照“收之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算”的原则，适当调整非税收入规模，规范非税收入收支行为，实行部门预算管理，由政府统筹安排使用，缓解了国库资金周转压力，发挥了资金的使用效益，为湖北的经济发展和社会事业的进步提供了资金保障。

　　三、当前湖北省“收支两条线”改革亟待解决的问题

湖北省“收支两条线”改革虽已取得显着成效，但我们要清醒地看到，目前“收支两条线”改革还存在一些不容忽视必须亟待解决的问题，主要表现在：

一是思想认识尚未完全到位。

湖北省预算外资金实行“收支两条线”管理工作在全国起步较早、基础较扎实，经过多年的规范和深化，预算外资金实行“收支两条线”管理的概念已深入人心。

而非税收入作为一个较新的概念，社会认同度不高，一些地方、部门甚至领导同志在思想上仍停留在预算外资金“收支两条线”管理层面，对非税收入实行“收支两条线”管理在认识上不充分、在措施上不够有力、在行动上不够坚决、在执行上不够到位。

有的地方财政部门对改革的长期性、艰巨性认识不足；有的地方态度消极，认为对非税收入实行“收支两条线”管理不能增加地方政府的可用财力，没有充分认识到政府非税收入是各级政府财政收入的重要组成部分，是财政相关改革的基础。

二是法规制度建设相对滞后。

目前，湖北省非税收入“收支两条线”管理仍然依照1999年出台的《湖北省预算外资金管理条例》和一些政府部门分散或联合发文的决定、办法或通知，已经不能适应非税收入管理形势发展的需要，法规制度建设步伐相对落后于兄弟省市。

到目前我省还没有一套层次较高的非税收入管理法规制度体系，难以做到依法管理，造成了非税收入“收支两条线”管理工作的被动局面。

三是征收管理模式相对落后。

非税收入“收支两条线”管理方式的完善依赖于现代化的管理手段，而现代化的管理手段需要完善的财政信息网络支撑。

从湖北目前的情况看，虽然“收支两条线”工作启动较早，但是近几年投入不足，大部分地方管理网络软件陈旧、设备老化、现代化管理手段严重滞后，导致全省非税收入“收支两条线”管理现代化程度不高、效率低下。

同时，非税收入“收支两条线”管理主体不够明确，管理职能有待整合，缺乏有效的激励与约束机制；非税收入“收支两条线”管理机构不健全，管理模式和手段与改革的要求明显不适应。

四是收支脱钩难度很大。

各级财政部门，特别是少数贫困地区，财力紧张，收支脱钩压力很大。

收支脱钩难主要有两方面原因：

从行政执法部门来看，有的部门认为，收支脱钩后反正可以吃“皇粮”了，收多收少都有财政保障，不按政策执收执罚，导致财政收入流失。

从地方政府及财政部门来看，因执收执罚部门人员超编较多，人头经费块头大，给当地的财政带来了更大压力；有的地方担心收支脱钩后会出现该收不收、该罚不罚的问题。

　　四、进一步深化湖北省“收支两条线”改革的任务

“收支两条线”改革是建立公共财政体制、做大财政收入蛋糕、促进财政收支平衡的重要手段。

省委书记俞正声同志多次批示，要求全省将深化“收支两条线”改革作为抓源头、反腐败的重点工作来抓，促进执纪执法部门依法行政、依法执法，坚决杜绝以罚代法、以费代法的行为。

我们要按照党中央、国务院和省委、省政府领导要求，认真贯彻落实中共湖北省委《关于落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的具体意见》（鄂发[2005]14号）文件精神，采取行之有效的措施，做好以下八个方面的工作。

　　1.加大宣传力度，形成深化“收支两条线”改革的共识。

“收支两条线”改革的进一步深化，很大程度上依赖于思想观念的更新。

各级财政部门必须从建立和完善公共财政体制、转变政府职能出发，切实转变观念，充分认识深化非税收入“收支两条线”改革的长期性和艰巨性，大力推进“收支两条线”改革；要通过各种方式继续加大宣传力度，将深化“收支两条线”改革同牢固树立科学发展观的时代要求结合起来，形成全省深化非税收入“收支两条线”改革的共识。

　　2.加快立法进度，将“收支两条线”管理纳入法制化轨道。

要适应完善社会主义市场经济体制的要求，在多年预算外资金管理实践经验的基础上，加快非税收入实行“收支两条线”管理的法制建设步伐。

要深入调查研究，借鉴外地经验，结合湖北实际，尽快出台湖北省非税收入“收支两条线”管理的地方性法规、政府规章，统一全省的非税收入管理规则，确立“收支两条线”管理制度的法律地位，真正实现依法理财。

　　3.明确职能职责，推进预算外资金管理机构向非税收入管理机构的转轨。

为克服湖北省当前非税收入分散征收、多头管理、收入流失等现象，解决各地非税收入管理机构设置名称不一、管理职能五花八门等问题，要在全省现有财政综合（预算外资金管理）机构的基础上，将全省各级预算外资金管理局统一更名为非税收入征收管理局，牢固树立非税收入管理理念，努力推进预算外资金管理向非税收入管理的转变；要切实明确非税收入“收支两条线”管理范围，拓宽依法理财思路，从严审批管理收费基金，完善国有资源（资产）有偿使用收入管理政策，加强国有资本经营收益、彩票公益金和其他政府非税收入管理。

各级财政部门作为非税收入的征收主管机关，要切实理顺财政内部非税收入管理关系，进一步明确非税收入征收管理机构专司非税收入征收管理的职能职责，逐步实现非税收入政策、征收、管理的统一，确保非税收入管理工作的系统性和完整性，增强政策统筹运用能力和执行效果，提高工作效率。

　　4.加大保障力度，积极推进收支脱钩。

随着改革的不断深入，深化“收支两条线”改革的关键是实现收支脱钩。

实现收支脱钩，关键是个观念问题，是个改革发展思路问题。

各地要根据当地财力、财政收入、收入来源等情况，核定人员标准，细化部门预算，明确各项经费标准，保障行政事业单位必不可少的经费。

要保正常运转，保社会稳定，支持经济事业发展，推进“收支两条线”改革的不断深入。

省直要在收支脱钩问题上带头，各执纪执法部门要通过编制比较规范的部门预算，加大收入计划和支出项目的管理，为实现彻底的收支脱钩奠定基础。

在财政加大保障力度的同时，各执收执罚部门也要摆正观念，端正心态，增强依法行政、依法执收执罚意识，做到应收尽收、应缴尽缴。

　　5.完善征管办法，不断提升“收支两条线”改革的运行质量。

要积极改革非税收入征管办法。

按照“金财工程”的统一部署和湖北省非税收入管理改革的具体要求，开发推广符合湖北省省情的非税收入“收支两条线”征收管理系统软件，实现财政部门与代理银行、执收单位的数据共享和信息交换。

要建立完善现代化的财政票据管理体系，推广使用《湖北省非税收入一般缴款书》票据，运用新型的信息手段将非税收入征收管理与财政票据管理有机结合起来，提升非税收入管理水平，实现非税收入信息化管理。

　　6.加强考核制约，建立非税收入征管绩效考评机制。

各级财政部门是政府非税收入的征收主管机关。

为了切实解决实行“收支脱钩”后各地执收执罚部门可能出现应收不收、应罚不罚问题，建议各级政府建立非税收入“收支两条线”征收管理绩效考评机制，将非税收入征管纳入各地执收执罚部门政绩考核。

通过考核制约，增强征收部门责任感，自觉规范征收行为，防止财政收入流失。

各级财政部门要进一步深化非税收入“收支两条线”改革，建立非税收入“收支两条线”征收管理绩效考评机制，努力提高非税收入“收支两条线”管理水平。

　　7.建立监督体系，充分发挥各方面的监督作用。

加强监督，保证“收支两条线”管理各项规定的贯彻落实。

建立监督检查机制，构建以立法机关监督为保障，财政、监察、审计监督为主体，公众和媒体舆论监督为基础的多层次监督体系，整合监督资源，形成监督合力。

要加大监督检查力度，严格执行纪律，对弄虚作假、阳奉阴违、拒不执行政策规定、继续坐收坐支、截留挪用非税收入、擅自印制财政票据等问题，除了要严格按国家有关财政法规规定处理外，还要按有关法规要求，严格追究相关责任人的责任。

　　8.增强服务意识，形成“收支两条线”改革合力。

在加强政策宣传的同时，要成立专班深入到各地、各部门了解深化“收支两条线”改革的进展情况，解决执行过程中出现的矛盾和困难，倾听基层的建议和呼声，协助基层、部门和单位解决“收支两条线”改革过程中出现的具体问题。

财政部门要用真诚的服务、良好的形象推进“收支两条线”改革。