十二五时期能源发展问题研究.docx
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十二五时期能源发展问题研究
十二五”时期能源发展问题研究
【来源】宏观经济研究
【时间】2011-09-2810:
35:
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一、“十一五”发展成就和主要问题
（一）主要成就
1、能源基础设施建设进一步加速，供给能力继续增强，能源产量不断增加
“十一五”期间，我国能源基础设施建设进一步加速，供应能力继续增强。
截至2008年，煤矿开工规模达到4.5亿吨，与2010年的规划目标相比，完成率达145％；电力装机总容量由2005年的5.17亿千瓦增加到7.93亿千瓦，完成率为96％；风电、核电、水电等可再生能源迅速发展，为我国能源结构调整奠定了良好的基础。
一次能源生产总量从2005年的20.6亿吨标准煤，增加到2008年的26.0亿吨标准煤，年均增长8.1％；2007年我国成为世界上第一大能源生产国。
2008年能源总产量、煤炭、原油、天然气、发电量等产量与2010年的规划目标相比，完成率分别为114％、107％、98％、83％和93％，主要能源品种产量均接近或超过2010年的规划目标。
能源基础设施的快速发展，使得“十五”时期能源供应全面紧张的局面得到缓解，能源安全保障进一步加强。
发电设备装机容量快速增长，由2005年的5.17亿千瓦增加到2006年、2007年和2008年的6.24亿千瓦、7.18亿千瓦和7.93亿千瓦（图1），全国电力紧张的局面得到缓解。
中国国家石油储备基地建设一期项目已全部完工，并开始逐步发挥效应。
为保障国家能源安全，中国从2003年开始筹建国家石油储备基地，截止到2008年底已经建成镇海、舟山、黄岛、大连四个基地，并开始收储原油，进一步提升了我国的石油安全保障能力。
2、能源消费过快增长、能源结构恶化的趋势得到遏制，优质能源快速发展
通过产业结构调整、关闭产能过剩设施、提升新增用能设施水平，“十五”时期能源消费过度增长的势头得到遏止，能源消费量增速减缓，“十一五”前三年能源消费量增速逐年递减。
一次能源消费结构恶化的趋势得到抑制，煤炭在能源消费总量中所占比重开始下降。
2005-2007年期间，煤炭在能源消费结构中所占比重逐年上升，由2005年的69.1％上升到2007年的69.5％；2008年下降到68.7％。
可再生能源快速发展，为“十二五”和未来能源结构优化奠定了良好的基础。
截止到2008年底，全国水电装机达到1.72亿千瓦，位居世界第一。
风电连续三年翻番增长，装机容量达到1217万千瓦，居世界第四。
太阳能热水器集热面积超过1.25亿平方米，年产能4000万平方米，均居世界第一。
核电已建成运行11个反应堆，总装机容量910万千瓦；核准在建核电机组24台，总装机容量2540万千瓦，是目前世界上核电在建规模最大的国家。
3、节能减排取得明显成效
2006年3月通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，并提出“十一五”时期单位国内生产总值能源消耗降低20％左右的约束性目标。
为实现节能减排约束性指标，我国付出了很大努力，相继淘汰了一大批炼铁、炼钢、水泥、焦炭等行业的落后产能，关停了一批小火电机组。
同时还解决了不少相关企业转产、职工就业的问题。
数据显示，2006年我国实现单位GDP能耗降低1.79％，2007年降幅达4.04％，2008年达到4.59％，“十一五”时期前三年，我国单位GDP能源消费强度累计已经降低了10.08％，节约能源、提高能源效率效果初步显现。
在污染物减排方面，各地区、各部门强化目标责任考核，加大工程减排、结构减排、管理减排的工作力度，出台脱硫优惠电价等经济激励政策，推动减排工作深入开展，主要大气污染物排放总量得到有效控制。
到2008年底，全国已建成脱硫设施的火电装机累计3.63亿千瓦，形成年脱硫能力约1000万吨。
与2005年相比，脱硫装机占火电总装机的比例由12％上升到60.4％。
全国二氧化硫排放总量减少了8.9％，化学需氧量（COD）排放总量减少了6.6％，实现“时间过半完成任务过半”，污染减排取得重要进步。
预计2010年我国单位GDP能源消耗有望完成4％—5％的降幅，经过努力完成总体20％的约束性指标有望实现。
完成这一目标，意味着我国将节约6.2亿吨标准煤，减少二氧化碳排放15亿吨。
4、能源科技水平大大提升
现在60万千瓦及百万千瓦超临界、超超临界机组正在成为火力发电的主力机型，30万千瓦及以上机组比重达到65.2％，百万千瓦级超超临界机组投入运行；输变电电压等级在改革开放后达到500千伏，从交流发展到直流，已成为世界上运用500千伏直流输电最多的国家，并建成投运了晋东南到湖北荆门的1000千伏特高压交流试验示范工程，正在建设世界上直流电压等级最高的±800千伏输电线路，发电和输变电设备达到了国际水平，2008年出口发电设备1452万千瓦。
国有重点煤矿采煤机械化程度超过80％，薄煤层综合开采技术、煤炭直接液化技术等取得实质进展。
陆地石油钻机、海上石油钻井平台和千万吨级炼油设备实现自主制造。
2007年5月，我国在南海北部成功钻获天然气水合物实物样品“可燃冰”，从而成为继美国、日本、印度之后第四个通过国家级研发计划采到水合物实物样品的国家，标志着中国天然气水合物调查研究水平一举步入世界先进行列。
能源科技和装备水平不断提高，基本形成了适应我国能源发展的技术和装备体系。
5、能源体制机制改革稳步推进
2008年8月国家能源局成立，标志着新时期国家能源宏观管理体系基本形成。
能源市场化进程不断推进，市场机制已在能源资源配置中发挥基础性作用。
成品油价格形成机制不断向市场化目标推进。
能源法律法规不断完善，政策、规划、标准在能源行业管理中发挥着重要作用。
6、国际能源合作取得重大成就
“十一五”时期，我国能源多边、双边合作机制不断完善，在世界能源事务中的话语权大大提高；国际能源合作项目取得实质进展，合作范围不断扩大。
我国积极参与国际能源合作，增强了世界能源安全供应保障能力。
担任世界能源理事会（WEC）副主席国，与36个国家和地区建立了双边合作机制，与22个国际组织建立了多边合作机制。
与全球40多个国家和地区开展了勘探开发、炼油化工和管道项目合作。
已建成投产中哈原油管道，正在建设中俄原油管道。
我国同中亚国家、非洲国家、拉美国家，以及东南亚一些国家在油气、煤炭、电力、铀等各领域开展了积极务实的合作。
到2008年，我国企业参与油气勘探开发的国家和地区达到40多个，海外权益油产量超过4500万吨。
通过向外输出技术、装备和管理，我国电力企业参与投资建设和运营澳大利亚、缅甸等国的电厂以及菲律宾的电网。
（二）存在的主要问题
1、资源环境约束与能源需求的矛盾日益加大
我国能源资源总量虽然比较大，化石类能源探明储量约7500亿吨标准煤，但在世界总量中的比重较低，储采比远低于世界平均水平，煤炭、石油和天然气的储采比分别为世界平均水平的33.8％、26.5％和53.5％；而且由于我国人口众多，人均化石能源资源拥有量远低于世界平均水平，煤炭、石油、天然气人均剩余可采储量分别只有世界平均水平的58.6％、7.69％和7.05％。
我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源需求较快增长，2005-2008年期间按照可比口径计算，我国能源消费量年均增长率为7.1％，能源消费弹性系数为0.64。
由于能源资源的约束，能源产量增长相对缓慢，而能源需求却快速增长，能源供需缺口不断加大。
2008年，我国进口原油1.78亿吨，成品油进口3885万吨，分别较2007年增长9.6％和15.0％；液化天然气（LNG）进口量由2005年的483吨增加到2008年的333.6万吨（表3）；2009年1—10月，我国煤炭出口189万吨，进口9687万吨，净进口7797万吨，全年煤炭进口总量超过1亿吨。
2009年，我国已经成为煤炭净进口国，石油、煤炭、天然气三种化石能源全面净进口。
我国能源生产、消费结构以煤为主，2008年煤炭在我国能源生产和消费总量中分别占76.7％和68.7％。
与油气相比，煤炭对生态环境和大气环境的影响更大。
矿区地表沉陷、煤田自燃火灾、矸石山自燃等所引发的植被破坏、地下水位下降、大气和水体污染等现象比较严重，加之我国煤炭清洁利用水平低，原煤洗选率仅30％左右，比美国、澳大利亚等发达国家低60个百分点，带来的污染更为严重。
在全国烟尘和二氧化硫的排放量中，由煤炭燃烧产生的分别占70％和90％。
目前我国已是二氧化硫排放量最大的国家，导致区域性的环境酸化，酸雨区已超过国土面积的40％。
此外，化石能源特别是煤炭燃烧生成的二氧化碳是重要的温室气体，2009年12月联合国哥本哈根气候变化大会进一步凸现了我国在能源发展中面临的挑战。
2、能源利用技术和利用效率有待进一步提高
我国能源技术虽然已经取得很大进步，但与发展的要求和国际先进水平相比，还有很大差距。
大型煤矿综合采掘装备、煤炭液化技术核心装备需要引进，瓦斯抽取和利用技术落后，矿井生产系统装备水平低。
重大石油开采加工设备、特高压输电设备、先进的核电装备还不能自主设计制造。
氢能及燃料电池、分布式能源等技术研究开发不够，可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛。
技术的落后，制约了效率的提高。
从总的能源效率看，按官方汇率计算，2008年我国单位GDP能源消耗是世界平均水平的2.4倍，分别是美国、日本和印度的2.4倍、4.4倍和1.3倍。
2008年，我国的GDP按当年汇率计算为4.4万亿美元，约占世界GDP的7.2％，能源占世界消费总量的17.7％，煤炭占世界消费总量的42.6％；但优质能源在世界消费总量中占比较低，石油占世界消费总量的4.8％，天然气占世界消费总量的2.7％。
3、能源管理体制、机制还不完善
长期存在的煤电矛盾尚未从根本上解决，煤炭交易市场建设等配套改革滞后；电价、气价缺陷已经在一定程度上制约了行业发展，资源型产品价格改革步履艰难，能源市场化改革相对滞后；能源发展中的战略性、重大性和综合性问题有待超前研究；完善政府宏观调控与监管体系等方面还有大量需要解决的问题。
同时，我国能源法律法规还不能适应能源发展与改革的需要，突出表现在：
体现我国能源战略、维护能源安全、衔接能源政策的基本法律尚不完备；能源安全和石油储备等方面至今还缺乏相应的法律依据；《能源法》迟迟没有出台，《电力法》、《煤炭法》等一些法律法规及政策性文件修订进展相对缓慢。
4、国际环境复杂多变，利用境外油气资源难度加大
我国能源资源相对不足，国内生产能力增长有限，需要更多地利用境外资源，2009年以后我国将面临石油、天然气和煤炭三种化石能源全面净进口的局面，但我们面临的国际环境非常复杂。
目前开发环境和条件好的油气资源大部分已被西方发达国家开发利用并控制，国际自由贸易量比例不断降低，资源国充分利用能源外交手段加大国外投资商的开发成本，不断通过立法限制国外资本进入能源领域。
5、能源储备体系不健全，安全生产存在隐患
我国石油储备刚刚起步，还有大量工作要做，石油储备要达到储备目标还需若干年，形成国家石油储备体系和应急机制还任重道远。
天然气需求快速增长阶段调峰能力没有得到同步发展，用气高峰时期气源紧张，导致供气中断时有发生。
煤炭安全生产形势较为严峻。
近年，市场需求旺盛，拉动煤炭产量快速增加，由于煤炭行业市场准入门槛较低，导致从业人员素质低、技术落后、装备差，有近1/3左右的产量缺乏安全保障条件，矿难事故频发，煤矿瓦斯爆炸等重特大事故未能得到有效遏制。
2008年全国煤炭生产中死亡人数3215人，百万吨死亡率为1.182％，其中，国有重点矿为0.334％，而地方国有矿为1.146％，乡镇矿2.337％。
2008年初冰冻雪灾对电力系统造成大面积的严重影响，引发对电力供应安全的反思，为我们敲响了电力建设和安全运行的警钟。
二、“十二五”能源发展环境和面临的主要挑战
“十二五”是我国能源发展的一个关键转折时期。
在全球金融危机的大背景下，国际经济贸易结构和能源供求格局正在发生大的变化；而越演越烈的全球气候变化问题正在推动全球能源向低碳、清洁、可再生的方向转变。
为此，应充分认识和分析我国能源发展面临的国内外环境和主要挑战，科学制定“十二五”能源发展规划。
（一）“十二五”能源发展面临的国内环境和主要挑战
1、经济社会持续发展对保障能源安全供应提出更高要求
“十五”期间，为满足经济社会发展需要，我国一次能源消费总量从2000年的13.86亿吨标准煤增加到了2005年的22.47亿吨标准煤，5年净增8.61亿吨标准煤，年均增加1.72亿吨标准煤。
“十一五”前3年，我国的一次能源消费总量又从2005年的22.47亿吨标准煤增加到了2008年的28.5亿吨标准煤，3年增加6.03亿吨标准煤，年均增加2.01亿吨标准煤。
初步估计，整个“十一五”我国一次能源消费总量将要净增10亿吨标准煤。
自2008年金融危机以来，全球能源需求增长大大减速，也影响到了我国能源消费增长速度；由于实施了应对金融危机的一揽子强有力的政策措施，我国经济增长速度依然保持高位，一次能源消费增长速度相比前几年虽有所下降，但仍处在较高的水平上。
2010年及“十二五”期间，我国转变经济增长方式和调整经济结构的力度可能会更大，继续实施节能减排和降低碳排放强度以及加大生态建设和环境治理等措施也会使一次能源消费增长速度进一步放缓。
但是，总体上判断，经济社会持续增长将会使一次能源消费总量再上一个大台阶，“十二五”末一次能源消费总量可能要接近40亿吨标准煤。
“十二五”期间，我国能源消费总量增长幅度仍将较大，除千方百计增加国内产量和供应能力以外，也需要增加进口以保障供应，特别是油气资源的进口会有较大幅度的增长，石油和天然气的对外依存度会进一步上升。
所以，保障国家能源安全将面临巨大挑战。
2、经济社会转型和人民生活水平不断提高对能源服务质量提出更高要求
“十二五”时期，随着经济社会的转型和人民生活水平的提高，对能源供应和能源服务的需求将会提出更高的要求。
完全满足这些方面的需求必将对我国的能源行业提出更高要求。
“十一五”以来，石油和天然气以及电力等优质能源的供应能力大大增加，但是在一些地区、一些环节仍然不能完全满足供应，个别地区成品油供应紧张、天然气供应紧缺等油荒、气荒现象凸显我国在保障优质能源供应方面的艰巨性。
“十二五”时期，这一艰巨性仍将可能延续。
因此，未来全社会越来越需要更灵活、更高效的能源供应体系作保障。
3、能源多元化、清洁化、低碳化发展方向使能源行业本身机遇与挑战并存
转变经济发展方式和推进经济社会的可持续发展及生态文明建设，本身就要求能源发展不但进一步适应经济社会发展，而且要有利于我国的可持续发展转型。
“十二五”时期，经济社会发展的进一步转型会给能源行业本身的可持续发展增加动力并创造条件，有利于推动能源行业转变发展模式、更加注重保护环境、承担更多的社会责任等。
但是，能源行业自身的可持续发展需要从体制机制、行业结构、产业布局、企业管理和治理结构等方面进行深层次改革，而推进这些改革往往是阻力重重。
“十二五”时期，经济社会发展要求能源发展更加多元化、清洁化、低碳化。
能源发展多元化、清洁化、低碳化符合当今世界的发展潮流，也是我国能源发展的未来方向。
“十二五”时期大力倡导整个经济的绿色发展、低碳发展以及强化应对气候变化的政策措施等，可以为能源多元化、清洁化、低碳化发展创造更加有利的外部环境。
但是，主要的挑战在于我国目前的能源行业结构、企业结构、产业准入政策规定以及监管体制机制和法律法规等，都还不能适应能源多元化发展的迫切要求，我国的科技创新能力和政策措施也还不适应清洁能源技术、低碳技术发展的迫切要求。
（二）面临的主要国际环境
从“十五”时期开始，我国的能源资源和环境问题不仅演变成了影响我国经济社会发展的重大问题，而且也越来越成为世界能源和环境问题的关注焦点，我国的国内能源市场和能源本身的发展也越来越受到国际化因素的影响和制约。
加速变化的国际能源地缘政治态势和全球应对气候变化的复杂形势，要求我国的能源发展既要立足国内，走经济、能源、环境协调和可持续发展之路，也要加快国际化进程，尽快实现从发展思路、发展战略到保障政策措施向适应我国能源和环境问题日益国际化的的方向转变。
“十二五”时期影响和制约我国能源发展的主要国际因素包括：
国际能源地缘政治环境演变、世界能源供应格局变化对我国能源供应保障和能源安全的影响；全球气候变化问题对我国能源发展战略和政策的影响和压力，世界各大国和主要经济体为保障本国利益和发展权益、为履行应对气候变化的责任以及推动可持续发展而调整其能源发展战略和能源政策对我国国际能源合作和国内能源政策的影响；后金融危机时期的能源新政、绿色发展战略等对我国能源投资、技术研发等的影响。
1、全球能源地缘政治环境纷繁复杂，世界能源格局充满变数
影响“十二五”国际能源地缘政治环境变化首先是21世纪以来已经发生的重大国际事件。
其中，主要是2001年美国发生的“9·11”事件以及本次国际金融危机。
“9·11”事件以及随后以美国为首的西方国家进行的反恐战争，把伊拉克和阿富汗卷入战争之中，使中东及相关地区的石油生产和供应格局发生了较大变化。
伊拉克战争结束了长期与美国等西方国家为敌的伊拉克政权，把伊拉克等国的石油资源重新置于其控制之下。
但是，伊拉克战争以后的国际能源格局并没有完全向着有利于美国等西方国家的方向发展，由于伊拉克的安全局势长期得不到改善，恐怖和暴力事件时有发生，石油生产恢复极其艰难，在世界石油需求旺盛和油价不断走高的推动下，石油输出国组织和俄罗斯等产油国反而增大了对世界石油市场的控制力。
本次国际金融危机，又使国家之间的经济实力和综合国力等出现了此消彼长的新变迁，美国等西方发达国家通过跨国公司和国家经济影响力控制世界能源资源的实力明显削弱，中国、印度、巴西等新兴国家实力有所增强。
同时，以委内瑞拉为代表的一些国家加强了对本国能源资源的控制，资源民族主义也在个别国家和地区有所抬头。
在应对危机中，一些主要的石油进口国竞相增加石油储备。
这些都为后危机时代的国际能源格局增添了许多变数。
“十二五”期间，尽管应对全球气候变化和能源低碳化和清洁化的热度会进一步加大，其声浪可能遮盖各大国或主要国家对世界能源资源的控制和争夺的硝烟，但对世界常规能源资源尤其是石油和天然气等争夺，仍将是世界能源地缘政治环境演变的焦点，也是各主要国家和国家集团能源外交活动的基本点。
这一点，对严重依赖常规能源资源的我国尤为重要。
2、全球能源需求总体走低，发达国家需求下降为发展中国家留下增长空间
受国际经济分工格局和主要能源消费国经济结构变化、前几年不断走高的国际石油价格以及全球气候变化问题等因素的多重影响，世界能源消费出现了明显的低增长态势。
世界总的能源需求和一些主要国家的能源消费增长速度大大放缓，许多发达国家还出现了负增长（图5）。
根据BP的世界能源统计数据，2008年世界能源消费总量只比2007年增长了1.4％，增幅为2002年以来最小的一年。
美国、日本和欧盟等主要发达国家和地区都呈现负增长，其中美国的负增长率为2.8％，日本为1.9％，欧盟为0.5％。
而中国、巴西、印度和俄罗斯等新兴国家的增长幅度也大大降低，其中中国的增长率为7.2％，巴西为3.2％，印度为5.6％，俄罗斯为0.4％（表4）。
世界能源需求缓慢增长的态势可能会延续到“十二五”时期。
随着发展中国家的能源消费增长，发达国家在世界能源消费总量中所占比重进一步降低，而发展中国家比重不断上升。
根据BP的统计数据，OECD国家的一次能源消费量占世界总量的比重由2007年50.1％降到了2008年的48.8％，非OECD国家的能源消费量首次超过OECD国家。
根据美国能源信息署（EIA）的预测，2010年至2015年期间，世界能源需求增长将主要源于非OECD国家（表5）。
根据国际能源署（IEA）的《2008世界能源展望》，亚洲和中东将成为能源需求增长中心。
其中，我国将占世界石油需求增量的43％（表4），印度占19％。
在煤炭方面，我国将占世界煤炭需求增量的66％。
3、OPEC的政策实施越来越受制于非OPEC国家，石油安全仍面临考验
OPEC长期以来一直致力于与主要非OPEC国家结成联盟，以便使其对国际油价有更加有效的影响和控制。
然而，金融危机爆发后的OPEC三次石油减产已经证实OPEC的减产对油价的影响作用在油价急剧下跌的情况下起到了有效的抑制作用，但是由于非OPEC产油国（主要是俄罗斯、墨西哥、挪威、阿曼、哈萨克斯坦、阿塞拜疆）在金融危机以来几乎都增加了其石油产量（或者在满负荷生产，墨西哥总产量下降是由于其Cantarell巨型油田产量下降所致）。
其中，俄罗斯在2009年8月的石油产量达到了996.6万桶/天，是苏联解体以来的最高峰。
在这种情况下，当前OPEC进一步想通过限产来提高油价的能力已非常有限，因为，一方面，OPEC内部实施减产履约不尽统一（如伊朗、尼日利亚、安哥拉、委内瑞拉的减产履约率非常低，表6），而且进一步减产会直接影响到OPEC国家的经济状况；另一方面，非OPEC仍然有较大的剩余产能，OPEC单方面一味地减产只能给非OPEC增产创造空间。
此外，国际政治局势不稳、需求增加等导致石油安全问题日渐突出。
中东地区是全球最重要的石油输出地区，伊拉克的混乱局面至今未结束，伊朗与美国等不时发生摩擦。
在非洲富油地区，尼日利亚、安哥拉等频频发生非法武装袭击、绑架石油工人事件，美国等国对利比亚、苏丹等以人权、民主为由设置种种限制，加大了非洲的石油开采难度。
委内瑞拉作为南美洲重要的石油输出国之一，将石油开采权收归国有，以石油为武器，多次向美国进行挑战。
俄罗斯对欧洲、乌克兰等国的天然气供应因双边关系、价格等因素常受干扰。
美元贬值以及国际投机资金在石油现货和期货市场上推波助澜，兴风作浪，投机炒作，拉高油价，加剧了世界石油市场的动荡，给世界石油安全造成了威胁。
4、国际社会和平利用核能的呼声越来越高，核能有利于解决气候问题
当前，核能的和平利用呼声越来越高，包括朝鲜、伊朗在内，发展中国家和平利用核能的愿望也非常强烈，而多数发达国家也依旧将核能作为重要战略能源，不但以改善能源结构、增强能源多元化为目的，而且将核能作为应对气候变化的重要手段。
日本能源战略长期以来将核能发展作为重要内容，在2009年4月发布的电力部门自愿减排计划中，将增加核能反应堆和联合循环发电装机作为完成到2020年电力部门CO[，2]排放强度达到330克/千瓦时的主要手段。
2007年4月加拿大政府宣布了减少温室气体和控制空气污染的行动计划，该计划规定2020年和2050年温室气体排放在2006年的基础上分别减少20％和60％—70％；其中规定2020年90％的电力来源于低碳能源——洁净煤与核能。
巴西于2008年12月发布了2008-2017年国家新能源规划，明确强调了核能发展的重要性。
南非在2008年7月发布的应对气候变化计划和2009年发布的上网电价政策中明确指出核能、天然气、可再生能源是实现南非能源供应多元化的主要措施。
此外，由于核能的开发与核武器的研制有着紧密的联系，核能开发利用在国际上正变得日益敏感，成为影响地区稳定和国家关系的一个重要因素。
许多国家也重新审视核电建设，以加快核能发展。
如美国打破20多年的停滞，正在推动建设新的先进的核反应堆。
美国和欧盟多数成员国拥有先进的核能技术，虽然发展规模已相当大，但仍将增加核能作为未来完成碳减排的重要手段之一。
5、全球可再生能
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