论提高秘书人员在应急计划管理的能力邱国栋.docx

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论提高秘书人员在应急计划管理的能力邱国栋

论提高秘书人员应急计划管理的能力

近十年来，随着经济全球化和中国社会的全面转型，各类生产安全事故、公共卫生、社会治安事件频频发生，给社会稳定和协调发展带来了很大挑战。

事实表明，突发事件在各行各业都可能发生，而各类组织在面对这些突发事件时会由于缺乏科学的管理思想和有效的管理标准而使损失加大。

因此，组织社会多方面资源有效防范和控制各类突发事件的发生及蔓延、全面开展科学的应急管理研究是当前社会发展的迫切需要。

随着当今社会信息化、经济全球化与观念多元化的发展，各行业对新型秘书类人才的需求日益迫切，秘书工作因其综合性的特点，与其他工作职能的交汇显得日益突出，并逐步走向规范化、制度化、科学化。

对于现代秘书工作职能的定位，已经由过去单纯地办文办事转变为既办文办事又出谋划策，由单纯地信息传递转变为综合信息处理，由凭老经验办事转变为科学化管理。

总体上概括为“书”、“办”、“谋”、“管”。

如果这四个字能够全面概括秘书的职能，那么秘书角色的确认、秘书群体的划分就会容易得多，除了文字记录、文稿撰制和公文处理之外，那些从事信息、调查和信访、会务、事务后勤保障的没有秘书称谓的人员，都可凭籍“办、谋、管”的职责而被纳入秘书工作者的群体，对他们的办事规律、为道之艺的研究，也就名正言顺地属于秘书学研究的范畴。

在社会各类突发事件矛盾突出的今天，秘书群体已逐渐融入到处理突发事件的工作中，并发挥着越来越重要的作用。

在政府或企业中，秘书部门由于处于组织的中心位置，是组织内外信息集散的重要枢纽，所以秘书部门往往能够及时而全面地了解组织的运营状况，为应急管理部门提供有价值的信息。

另外，秘书部门属于组织的领导机关，不仅上通领导决策层，下联执行基层，而且还在组织各职能部门中横向贯通，起着决策与执行的中介作用，因而能够在应急管理中更直接、有效地实现上情下达、下情上达的平衡协调工作。

因此，秘书人员应急管理能力的高低与组织是否有效处理突发事件有着重要的联系，对于如何加强秘书人员的应急管理能力，已成为业内普遍关注的问题。

每一次突发事件的发生，都具有不确定性，如何在最短时间内有效地控制事态的蔓延并找到合适的方法解决事故呢？

毫无疑问，首先应在事故发生前制定详细的应急计划。

本文将从应急计划的角度出发，就如何提高秘书人员的应急管理能力作深刻的分析。

一、应急计划的内涵

《礼记·中庸》中说：

“凡事预则立，不预则废。

言前定，则不跲，事前定，则不困，行前定，则不疚，道前定，则不穷。

”计划与准备是成就一切事业的前提条件。

应急计划，也称为应急预案，是针对可能的重大灾害事件，为保证迅速、有序、高效地开展应急救援行动、降低事故损失而预先制定的有关方案。

它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

它明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。

确定应急计划，是应急准备工作的核心内容，秘书人员应明确其重要性，编制科学化、合理化和规范化的应急计划，从而增强处理突发事件的能力。

案例一：

诸葛亮在临终之时，给了杨仪一个锦囊，并判断：

“我死，魏延必反；待其反时，汝与临阵，方开此囊。

那时自有斩魏延之人也。

”后来，魏延果真造反。

杨仪依计行事，魏延被马岱杀死。

“诸葛亮先机识魏延，已知日后反西川。

锦囊遗计人难料，却见成功在马前。

”

古典文学里，特别是戏剧中对许多人物的刻画过于“脸谱化”。

就像鲁迅在《中国小说史略·元明传来之讲史》中谈到《三国演义》的时候说道：

“至于写人，亦颇有失，以致欲显刘备之长厚而似伪，壮诸葛之多智而近妖”。

也就是说，在《三国演义》中，诸葛亮的足智多谋被神话为神机妙算。

以我们的观点来看，诸葛亮的锦囊妙计就是应对危机的预案。

只是，《三国演义》为了突出诸葛亮的智慧，将预案神化了。

现实中的危机瞬息万变，预案制订者必须根据不断变化的现实情况对预案进行调整。

应急预案是一个静态的事物，而计划的制订，则是一个动态的过程。

虽然俗话说：

“有备而无患”。

但实际上，“患”的发生未必有“备”就可以应付。

计划并不是一成不变的，它需要根据事实的变化而进行调整。

但是，我们可以肯定的一点是，无备必有大患也。

因此，秘书人员在应急管理中，必须做到未雨绸缪、事先规划。

二、应急计划制订的要求与原则

在肯定了应急计划的重要性后，我们应通过周密详细的计划安排，将所有可利用的资源进行有效安排、合理调配、优化组合，从而知道整个应急管理活动正常有序地开展。

应急计划管理应该满足以下几个要求：

“

1、前瞻性、预见性

秘书作为领导的参谋助手，在决策前，必须提供详细的信息供

领导参考。

有时候，还需要思考领导未想到的点，这就需要秘书具备良好的前瞻意识，在为领导提供的信息必须具有前瞻性与预见性。

在应急计划中，同样需要这种意识。

计划工作首先要准确把握突发事件外部环境的千变万化，及时、准确、灵活地捕捉信息，认真加以筛选、归纳、整理，进行预测分析，使计划贴近应急现场需求。

秘书人员在制订计划时，如果缺乏前瞻性和预见性，容易造成应急活动的短视，面对突发事件手足无措。

2、科学性、规范性

计划的制订需遵循实际情况，不宜定得过高或过低，若过高，则会导致脱离实际，从而实现不了。

若过低，则会浪费供应保障能力，所以要科学地制订计划。

另外，要保证计划的规范性，这里包含两层意思：

一是预案内容符合相关法律法规和标准规范的基本要求；二是预案形式符合相关要求。

3、严肃性

计划的严肃性是建立在科学性基础上，不仅指在制订计划前要做大量的分析工作，而且强调计划已经下达后就必须严厉地执行。

秘书人员可以建立一套适度的奖惩、考核办法，以保障应急计划全面严肃地开展。

4、高质量

计划在执行过程中，需要实时地进行信息统计分析，以便及时暴露计划中所存在的问题，从而对症下药、保证计划目标的最终实现。

在面对突发灾害事件时，秘书人员应注重加强信息管理，提高统计工作的质量和水平，以保证计划管理水平和质量。

三、应急计划的制订流程

应急计划的制订流程包括应急预案的制订和管理、评估应急预案的一系列步骤。

一般可分为：

建立计划编制团队、事件风险评估、确定相关主体与角色、确定所需资源与服务、确定应急管理的安排和制度、形成应急预案。

1、建立高水平的计划编制团队

目前，很多应急预案的编制都出自一个部门或是一个或几个人包办，最多在初稿出来后召集相关部门和人员进行集体讨论。

这种编制模式存在一定的局限性，阻碍计划的有效实施。

秘书部门作为单位组织的核心部门，是各部门的枢纽与桥梁。

秘书人员应做好组织工作，可设置相关的专业部门作为牵头者，由主要相关部门派合适的人员参加（必要时，需邀请周边居民代表适度参与，如可能涉及公众疏散时），组成一个计划编制团队，沟通完成计划编制工作。

一个好的计划编制团队具有代表性、专业性和稳定性。

其中，代表性是指编制人员来自各主要相关部门；专业性即指来自各部门的人员对本部门的相关工作有足够的认识和理解，尤其是秘书部门，对整个单位组织有一个宏观的了解；稳定性是指来自各部门的人员在计划编制过程应尽量保持稳定，尽量参与整个编制过程，人员的中途更换不利于计划编制工作。

由于各方面因素的制约，某些单位可能会花钱请专业机构来帮助制订计划，他们也许以为这些机构会更专业、更科学、质量更高。

其实不然，专业机构或许在计划通用特征的把握上更有优势，但它对编制单位本身特点的认识往往不到位，很难编制出有针对性的预案。

即使需要请专业机构帮助，计划编制单位同样需要派人员与专业机构的人员组成一个团队，共同完成计划编制工作。

2、进行风险管理研究

所谓风险管理，是指对风险进行识别、分析与评估、处理并对

其进行监控的过程。

风险评估是对一定时期内某一种或多种尚未发生但可能发生的危机风险在某一地区可能发生的概率和这一危机风险发生时对社会经济及人们的生命财产构成的危害，作出动态变化的评估。

风险的识别和评估是开展有效的应急管理的重要的第一步，因为人们只有知道会出现什么样的危机情境才能去考虑如何对其进行管理，所以国外的一些学者现在把风险管理看作是应急管理的起点。

在制订应急计划的工作中，进行风险管理的首要任务就是风险识别，即找出单位组织面临的各种风险，识别并确认潜伏的风险，主要回答“会发生什么糟糕的是”以及“如何发生”的问题。

风险识别要求鉴别风险的来源、范围、特性及与其行为或现象相关的不确定性，这在很大程度上界定了风险的本质特征。

于企业而言，秘书人员在组织开展风险识别工作中，要求对组织有全面而深刻的了解，根据组织自身的情况和特点，从目标、收益、财务、声誉等方面预测组织可能面临的各种风险。

风险分析与评估是根据风险分析结果以及自身的状况，把组织所有可能面临的风险按照紧急程度和下需要重视的程度排序，以便更加合理、有效地分配组织有限的资源。

它主要用于识别预案编制单位所面临的主要风险事件，以及事件发生，发展演化情景，为预案编制提供基本依据。

风险评估可能需要更部门参与，仅靠编制团队很难全面完成。

在开展风险评估时，应充分利用现有的评估资料，但由于风险具有动态可变现性，所以要注意资料的时效性。

案例二：

2007年2月，北京市全面启动第29届奥运会期间城市公共安全风险评估与控制工作，成立了由常务副市长牵头的风险评估工作小组，由市应急办具体组织全市55个相关单位、24个科研机构和200余名专家，对奥运期间可能发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类突发事件的风险，以及场馆外围保障区、重点商业场所、重要交通枢纽等重点区域的风险进行识别、评估并提出控制对策与建议。

市应急办编制了《北京市奥运期间突发公共事件风险评估框架指南》和《北京市奥运期间突发公共事件风险评估实施细则》。

2009年，北京市开展了新中国成立60周年庆祝活动风险和城市公共安全风险两个层次的评估与控制工作。

针对群众游行、阅兵服务保障、联欢晚会等庆祝活动，共评估出104种风险。

继承奥运会和国庆的成功经验，北京市政府于2010年4月印发了《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》（京政发[2010]10号），明确提出建立健全北京市公共安全风险管理长效体系。

北京市政府通过完善风险管理工作体制机制，规范标准体系和工作要求，明确配套保障制度，实现风险识别、风险评估、应急准备等综合管理，增强应急管理工作的预见性、针对性、科学性，强化全面预防与应急准备，实现对公共安全风险的有效控制和应对，保障人民的生命和财产安全与社会稳定。

3、确立相关主体的责任与角色

应急准备的责任主体包括政府、应急机构、应急队伍、社会组织、社区、家庭和个人等各类应急准备的责任主体。

在应急管理的过程中，多部门之间有必要形成协调联动的态势。

要做到这一点，理顺控制与协调关系就显得至关重要。

这要求预案中要体现相关主体的责任与角色。

对于一个组织而言，其在一次危机的应急管理中可能会扮演以下两种角色中的一种：

承担主要责任，起主导作用；承担次要责任，其辅助作用。

确定相关主体的责任与角色的方式也有两种：

一是列出相关组织，描述其角色；二是列出危机情况，并确定承担主要责任和次要责任的组织。

在应急计划的过程中，利益相关者广泛参与预案的制订是非常必要的。

这是因为：

第一，利益相关者参与预案的制订，这会使预案更容易为其所接受；第二，在预案制订的过程中，利益相关者可以在灾前密切相互联系，这有利于联合应灾活动的展开；第三，利益相关者可以熟悉自身在灾害应对中的角色。

4、评估应急能力，确定所需资源与服务

任何突发事件的应对处置都需要一定的应急能力和资源，秘书人员应掌握好单位的可利用资源，对组织的应急能力作全面的评估，为处理突发事件提供有力的保障。

虽然，应急资源与服务主要取决于危机的性质，很难再事件发生前作出精确的预测。

同时，资源与服务分布于多个组织之中，假如没有有效的运行机制，将各个单位的资源进行统筹，便很难调动各方资源，充分地运用在处理工作中。

秘书人员应着重注意以下几点：

1、确定资源与服务的类型；

2、确定可调度资源与服务的来源；

3、分析重点资源与服务的缺口；

4、指定具体部门提供资源与服务，与它们签订协议，并进行财政支持；

5、经常性地监督资源与服务采购协议的执行；

6、应急评估要涉及资源管理问题。

确定所需资源与服务是一个系统的过程，秘书人员可在应急计划时，制定应急能力清单，使工作更加规范化与合理化。

在《广东省突发事件总体应急预案》中，明确提出对应急保障的要求，其中包括人力保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、人员防护保障、通信保障、公共设施保障、科技支撑保障等。

案列三

4应急保障

4.1人力保障

专业应急救援队伍。

加强公安（消防）、医疗卫生、地震救援、海上搜寻与救助、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气工程抢险救援队伍等专业队伍和骨干力量建设。

军队和武警部队应急救援力量。

充分发挥军队和武警部队的突击队作用。

建立健全军地协同机制，应急平台实现互联互通。

综合性应急救援队伍。

县级以上人民政府要整合应急资源，依托公安消防队伍或其他优势专业应急救援队伍，建立或确定综合性应急救援队伍，配备必要的物资装备。

社会应急力量。

县级以上人民政府要打造一支“着装统一、训练有素、服务专业、经验丰富、反应迅速、覆盖全省”的具有鲜明“广东特色”的应急志愿者队伍。

建立健全应急队伍国际间、省际间的交流与合作机制。

4.2财力保障

县级以上人民政府要采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。

鼓励公民、法人和其他组织为突发事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。

鼓励保险公司开展产品和服务创新，为处置突发事件提供保险服务。

鼓励公众参与商业保险和参加互助保险，建立风险分担机制。

——节选自《广东省突发事件总体应急预案》

5、确定应急管理的安排和制度

目前《国家突发事件总体应急预案》中规定，应急组织体系为领导机构——国务院，办事机构——国务院应急管理办公室，工作机构——依法成立的各类事件处理部门，地方机构——各地方政府，专家组。

在实际应急工作中，秘书人员需针对不同的层级、不同的部门和组织的应急计划保持一致性和协调性。

在工作中，可分为纵向安排与横向安排。

5.1纵向安排

指上下各级政府的应急准备计划和行动方案相互联系和协调，以提供一致性的规划方法及相互衔接的行动安排。

在突发事件中，需设立应急指挥中心，这是运行控制与资源协调的部门，是应急响应与恢复的核心。

各层级之间，需形成紧密的衔接，防止任何环节脱漏。

以2008年初南方雨雪冰冻灾害为例，首先省级部门启动预案，相关地市县的预案也必须启动。

5.2横向安排

指综合所有政府机构、企事业单位、公民个人等的努力，以确保各类突发事件应急规划的协调，实现在战略、行动和战术层面的跨部门合作，共享全社会的应急资源。

图1

——摘自《江苏省突发事件总体应急预案》

6、形成应急预案文件

经过以上五项程序的规划，最后形成应急预案文件。

预案的使用者包括两类：

一是需要一般了解预案者；二是需要实施预案者。

所有的预案都应该能向预案使用者说明风险的概况，阐释相关部门的责任及其相互关系。

预案要清晰地阐明预案编制的目的，描述预案相关的制度安排。

主预案还可以有附件，附带特殊功能预案以及特定风险预案。

实用的预案应该是开放的，可随时修订与补充，并附有发放记录和补充总结。

图2应急计划中相关文件的编制过程

阶段

步骤

主要任务

定义需求

提出需求

提出相关文件编制的建议，并获得批准。

分配任务

成立工作组，分配任务，作出计划安排。

编制文件

起草文件

调查研究，收集资料，编写草稿。

征求意见

征求相关各方意见，修改完善。

批准

按程序获得权威机构或人员的批准。

发布实施

出版

文件编辑、印刷、出版。

分发

文件通过相关渠道分发有关各方。

培训

对有关各方进行必要的培训和指导。

使用

文件应用于实际工作或演练之中。

维护更新

评估

对文件的适用性、有效性、问题等进行评估。

修订

对存在的问题进行修正，内容补充完善。

更新

发布使用后的文件

在应急计划中，秘书人员需编制各类文件，其编制过程大致可以归纳为四个阶段与十二个步骤。

详见图2。

在应急计划的每一个步骤中，沟通与协商都非常重要。

其表现形式主要是与利益相关者进行对话，它是一种双向互动的过程，而不是预案制订者单向地向其输送信息。

因而，在应急规划的起始阶段，应急规划者必须要为利益相关者制订一个沟通计划。

应急预案要经常性地得到监督和评估。

所谓监督，就是指应急部门要对预案涉及的人员、联系方式、资源以及环境的变化进行跟踪；所谓评估，就是指应急部门要随着情况的变化经常地对预案进行查验与更新。

应急预案在运行、演练之后，需要接受评估。

当风险源、社会或环境发生重大的变化时，预案也需要评估。

由于，应急计划是一个持续的过程，所以预案也是一个活文件，秘书人员应注意随时进行评估与更新。

如果预案被修改或补充，那么相关预案使用单位就要被告知。