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西方行政学说史

课程论文

姓名黄鑫

学号21105012

专业行政管理

课程名称西方行政学说史

任课教师吴开松

论文提交日期2012年6月30

新公共服务理论对我国建设创新型服务政府的启示

摘要：

美国学者登哈特夫妇建构出系统的“新公共服务”理论，它是西方公共管理理论和实践的最新发现。

是对新公共管理理论扬弃的基础上出现的一种全新公共行政模式。

该理论强调政府治理角色的转变在于服务而非导航。

新公共服务理论把“服务”当作公共行政的出发点和归宿，为我们建设服务型政府提供了思想基础，对我国服务型政府的建设具有借鉴意义和现实意义。

关键词：

新公共服务理论；服务型政府；启示

一、引言

当前的中国，正处于经济转轨和社会转型的特殊时期，为了完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标，对深化全面建设小康社会的战略目标，强化政府公共服务职能提出了更高且更新的要求。

因此，强化政府公共服务职能、建设公共服务型政府是当前行政管理体制改革的重要任务，也是满足人民群众需求的必要要求。

根据这一要求，吸收和借鉴国外先进的公共行政管理理论运用到实践中来构建一个更加理想的服务型政府模式成为了我们亟待解决的问题。

二、新公共服务理论的提出

登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。

但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。

他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。

（一）新公共服务理论的思想来源

登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱主要包括：

民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。

1.登哈特所倡导的新公共服务理论认为公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。

最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，他们会关注广泛的公共利益，会积极地参与政府管理，这不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。

2.社区已经成为美国人生活中的一个主题，在登哈特看来，美国的民主传统取决于存在着民主参与的公民，而且他们在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。

他认为要使社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用，并使个人和集体保持一致，在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”，它不仅关注公民的愿望和利益，而且还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。

公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评议的地方，这种个人对话和评议不仅是社区建设的本质，而且也是民主本身的本质。

登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。

政治领袖们不仅利用现代信息技术而且也利用一些更为常规的手段等多种方式接触公民。

至于公共行政官员是怎样与社区和公民社会相互影响的，登哈特认为首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会责任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，以及进一步就民主治理问题进行公民教育。

其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做贡献。

当今的时代，公共行政官员的首要角色就是要建设社区，公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。

3.新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义，在登哈特看来，过去的20多年中，公共行政学及其相关学科的许多学者都认为，对社会组织的传统等级制研究方法限制了他们对人类行为的认识视野，而且他们都批评官僚制，并且都在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法，同时这些方法都试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。

4.后现代主义是新公共服务理论的第四个重要的思想来源，尤其是会话理论的观点得到了更进一步的扩展，后现代理论家似乎都得出一个相似的结论：

因为我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础。

为了使公共官僚机构恢复元气，并且使公共行政领域恢复一种合法性的意识，就需要增进公共对话。

登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政创理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。

（二）新公共服务理论的基本观点

新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

具体来说，新公共服务理论有七项核心主张：

1.政府的职能是服务，而不是掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。

其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利，不是服务的直接供给者，而是调停者、中介者甚或裁判员

2.公共利益是目标而非副产品，追求公共利益：

即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向，还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。

3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动：

即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。

通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都辉出现的一种更强烈的参与意愿。

4.为公民服务，而不是为顾客服务：

即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。

因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。

5.责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。

公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、每体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

6.重视人，而不只是重视生产率：

即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别，因此要分享领导权，它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。

7.公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份，重视公民身份：

与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式，这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。

行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。

他们不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

三、服务型的政府的构建

（一）服务型政府的内涵及特征

2010年3月5日国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时称，要努力建设人民满意的服务型政府。

温家宝指出：

一年来，政府自身改革和建设取得新进展。

为应对各种困难，我们特别注意发扬民主、倾听基层群众意见，重视维护群众利益。

广大公务员兢兢业业、勤勉尽责，为保增长、保民生、保稳定作出了积极贡献。

但是政府工作与人民的期望还有较大差距。

职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱，一些工作人员依法行政意识不强，一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。

我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。

温家宝指出，我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

服务型政府也就是为人民服务的政府，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。

它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。

（二）我国建设服务型政府的重要性

1.建设服务型政府符合世界公共行政改革发展的潮流和趋势。

服务是现代管理的核心。

从历史的宏观视野来看，与人类文明发展的进程一致，由统制行政到管理行政再向服务行政转变，乃是世界公共行政发展的大势所趋。

伴随着当今世界全球化进程的不断加深，中国与世界的联系也日益紧密。

在改革开放和全球日益一体化的历史背景下，毫无疑问地，中国政府行政改革和公共管理的理念和模式，也不可避免地、越来越多地受到来自于其他国家的公共行政态势的影响。

因此，面对当今世界范围内的服务行政的改革浪潮，我国的行政改革不应该也不可能脱离全球公共行政改革的宏观背景和历史潮流，更不能与公共行政改革的趋势背道而驰。

2.应对“入世”，挑战要求建设服务型政府

WTO推动了世界范围内的贸易和投资的全球化。

中国成功入世，对我国政府传统的管理理念、管理体制、管理过程、管理方式都带来了全方位的冲击，提出了更高的标准和要求，也使得原有的管制型政府抬理模式不能适应新的形势，建设服务型政府成为必然要求。

3.建设服务型政府是市场经济条件下我国政府的内在价值诉求

政府公共行政总是在一定的行政环境中运行的，经济与社会的发展进步则不断对政府治理提出新的标准和要求。

政府组织作为典型的“他建立”，而非“自建立”的组织形态，本身并不具有“天然的”合法性，民众的自觉认同和授权是其合法性的来源和基础。

为了求得自身的合法性存在，政府就需要不断因应外在环境的变化进行改革和调整，以更好地满足民众的需求，维护、实现和增进公共利益，以求得自身的合法性存在。

建设服务型政府正是新的市场经济条件下政府价值的自我求证。

（三）我国服务型政府建设的不足

建设服务型政府是党的“三个代表”重要思想的行政体现，也是我国社会主义市场经济发展的必然要求，温家宝总理曾明确指出，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府。

”从短期效果来看，在精简机构、减少行政审批、简化办事程序、推行政务公开、转变服务态度和服务方式、提高服务效率方面，也都取得较为积极的成果。

但同时，作为一项开创的创新型工作，把我国政府行政现状与西方发达国家的服务型政府进行对照，我们就会发现存在许多问题和不足:

1.政府对经济管理错位现象突出。

改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的政治路线，但是在执行经济建设为中心的政策时，各地政府出现了较大的差异，存在着许多明显错位现象和不足。

例如，国有企业改制中的政府拉郎配、对金融体制改革的停滞不前，对行业反垄断行为的不作为、对汽车、电力、铁路等垄断行业改革的过度利益保护等。

2.我国的法律体系仍不健全，权限不清。

改革开放以来，虽然我国的民主法治建设取得巨大成就，但是距离服务型所需要的配套法律体系仍然不健全。

例如，我国的立法权限就比较混乱，存在着明显的多头立法的情况。

人大的立法，常常因为政府部门的条例或办法得不到执行，上级政府与下级政府立法也是冲突不断。

3．政府权力接受监督方面不够。

长期的计划体制导致了我国政府行政活动与公民决策参与的分离，使我国政府活动呈现为明显的官僚化倾向。

从而导致政府权力接受公众监督不足，其中也包括各级党委接受社会公众监督不足。

4.普遍社会福利范围严重不足。

目前，我国存在着严重的城乡差距、地区差距，这种差距已经威胁到我国社会主义市场经济的进一步发展。

虽然我们是一个社会主义国家，共同富裕也是社会主义的基本特征，但改革开放以来，我国的城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大，政府面向公众提供的基本公共福利严重不足。

这一切的不足，凸显出当前我国服务型政府建设的理论上的不足。

可以说，理论滞后于实践，理论上的模糊和认识不清，已经成为制约当前我国服务型政府建设进一步深入而紧迫突出的问题。

四、新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示

该理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。

它的七项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。

而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后，越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到，中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。

最近几年，许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践，但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果，而不是建设服务型政府的自觉。

我们要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。

社会在变化，政府管理理论也随着社会变迁而发展。

从以上分析可以看出，新公共服务理论是提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。

概括起来，新公共服务理论的核心价值理念在于:

政府应该把政策制定（掌舵）同服务提供（划浆）分开，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。

那么，这一理论给予了我们哪些启示呢？

第一，以人为本的服务理念。

新公共服务理论把“服务”当作公共行政的出发点和归宿，为我们建设服务型政府提供了思想基础。

服务型政府是一种全新的行政范式和政府治理的新模式，建设公共服务型政府是政府自我革命，是任何处于现代化进程的国家都而临的客观要求。

要重视与公民之间的关系，要尊重公民。

不管是由政府来提供公共服务，还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。

公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。

在我国的公共服务理念中如何真正体现人本主义的关怀也是我们建设公共服务型政府的关键。

第二，以公民为主导的思想。

由公民一起来参与决策的制定，并且让公民和政府共享政策制定的权力，培养共鸣的责任和风险意识。

并且，让公民参与公共政策的制定，在某种程度上会提高公民的社会责任感和主人意识；提高公民对政策的理解和接收能力；同时，公民参与也重新确立了公民对政府的信任和支持。

这就要求我们必须建立以人为本的服务型政府。

以民为本。

是现代公共服务型政府的本质特征，也是建设公共服务型政府的指导思想和指导原则。

具体说就是以公众为导向，公共服务的提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。

主要途径是扩大政府决策的公共参与。

政府提供什么样的公共服务，应当事先听取公众的意见。

以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序。

第三，公共服务中提供的责任政府和服务意识。

众所周知，新公共管理理论提出政府的角色是掌舵而不是划桨。

新公共服务提倡者却认为政府的主要作用是服务而不是掌舵。

这一理念显然比新公共管理理论更为激进。

新公共服务认为，政府不要试图控制社会发展的方向，而是为社会的发展，提供所必须的公共服务。

新公共服务理论认为在纷繁复杂的社会中，政府试图要为社会掌舵的目标比较难以实现。

政府应该重新定位自己的角色——服务社会。

从某种角度而言，这一观点尚且值得斟酌与思考，但是政府为公民服务的理念是不容置疑的。

这也是日前我国政府改革中试图实现的目标之一—建立公共服务型政府。

而公共利益的追求，需要一种精心设计的责任约束机制，以确保以公众名义行事的人，能为公众的利益付出最大努力。

因此，服务型政府必须有较完善的、指向结果的责任机制，把责任落实到具体岗位和个人，真正地成为责任政府。

“服务型政府”改革创新至少包括以下几个方向:

强化服务职能、有效行政、法制行政、回应行政和责任行政。

强化服务是“服务型政府”与传统的“管制型政府”最为显著的区别，它要求政府要进一步充实和强化基础设施、文化教育、社会保障、环境保护、社会弱势群体扶助、公益事业建设等公共物品的组织生产和公共服务的提供，提升服务效率和品质。

建设“服务型政府”，这对政府能力和有效性提出了更高的标准和要求，即政府要做到有效行政。

另一方而，“新公共服务”理论重视公民社会和公民身份，强调公民参与，主张政府与社会民众在平等对话基础上建立共识，凸显“公私协力”的共同治理。

中国传统上的社会结构是一个“强政府，弱社会”的二元对立的社会结构模式，与缺少一个独立、活跃和强有力的公民社会。

基于我国这样的社会历史文化传统和现实国情，我国服务型政府的建设更是任重道远。

改革是需要理论指导的，所以，有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。

结论

新公共服务理论并非那么完美，也存在一些不足与缺点。

我们在吸收这一服务理论的同时，应该辩证地看待新公共服务理论的主要观点，更要结合我国的基本国情和实际情况。

对其进行科学合理的运用才对我国建设服务型政府有实质性的帮助。

我们在借鉴这一理论的时候，关键是要把握住公共行政管理的定位问题，使政府既要以最大可能的效率为人民提供服务，又要实现公共利益的目标，对公民的需求做出相应的回应。

而我国公共行政主要存在行政部分的弊端和问题，这需要建立一种基于理性官僚制的合理因素，并且充分吸收新公共服务理论的精华部分，为我所用，建立一种科学民主的服务型公共行政新管理模式。

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