精工作心得互联网时代的数据驱动型政府创新最新.docx
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精工作心得互联网时代的数据驱动型政府创新最新
（精）工作心得：
互联网时代的数据驱动型政府创新（最新）
“最多跑一次”改革是我国近年来最引人瞩目的地方政府创新举措，它起源于X，发展于X，也最先完成于X。
基于X经验，江苏、上海、广西等地已经发起同类型改革。
2018年初，李克强总理把“最多跑一次”写入《政府工作报告》，标志着此类改革开始进入全国推广阶段。
对于这一兴起不足两年的政府创新实践，其最核心内容是什么?
展示了怎样的实践特征和理论品格?
如何进一步提升改革质量?
目前，有关“最多跑一次”改革的研究多以一般性描述和总体式分析为主，这种研究方式难以有效解答改革过程的具体表现与细节特征，也难以指出此类改革的最新进展和推进方向。
[2]有鉴于此，本文选择通过个案分析法开展探索式研究:
（1）改革案例所在城市，选择“最多跑一次”改革的前沿地区——X省X市;
（2）改革案例所在领域，选择与公众生活密切相关且量大面光的民生服务——不动产登记;（3）数据获取方式，主要通过与有关部门负责人和办事公众的深度访谈、体验式观察、浏览官方网站和APP、问卷调查等方式搜集有关信息。
一、X新速度:
外显变革与内在提升
2017年年初，X全省“最多跑一次”改革任务下达后，X市国土局、房管局、地税局等部门多次召开专题会议，讨论并制定了可操作性较强的改革实施方案。
2017年4月5日，X市不动产登记“最多跑一次”正式对外服务，媒体现场调查证实:
“跑”出了不动产登记全流程60分钟领证的全国最快速度，并誉之为“X新速度”。
（一）外显变革:
一窗受理与集成服务
对于办理不动产登记业务的普通市民而言，能够切实感知到的是改革前后由“跑部门”到“找政府”的转变。
此类外显变革的主要内容可以概括为“一窗受理、集成服务”。
首先，组建指挥协作中心。
成立由国土、房管、地税等三部门领导组成的领导小组，三局局领导担任组长、副组长。
建立联席会议制度，国土、房管、地税等相关部门定期召开会议，及时研究和解决改革推进过程中的重点、难点问题。
其次，再造业务办理流程。
改革之前，办理一次房产交易，市民需要依次到房管局、地税局、国土局三个部门取三次号、排三次队、交三次材料，办事体验较差。
改革后，三部门通过一个联办窗口“一窗受理，并联办理”。
第三，精简业务办理材料。
在坚持依法行政和便民服务相结合原则的基础上，对每一个登记业务的每一项收件资料进行了重新梳理:
没有法律依据的收件资料一律取消，对于纯属交易管理和税务审核以及其他部门前置审核的资料不再要求提供。
改革后，38项登记业务共计取消了申请材料271件，精简幅度达到60.9%。
第四，提升业务人员技能。
改革实施前期，各部门自我加压，业务人员白天进行常规的业务操作，在晚上或休息日进行培训以熟悉新流程。
改革后，业务人员不再是只了解一个部门业务的“专才”，而是掌握三个部门办事流程的“全才”。
比如，“首问责任制”要求市民来窗口办事或咨询，第一位接待的工作人员要有能力为服务对象解答、办理、转交或引导。
（二）内在调整:
数据精炼与数据管理
不动产登记“最多跑一次”改革能够切实兑现的必要条件和重要基础，是普通公众不能直接感受到的政府服务的内在调整，主要集中在数据的精炼和对数据的管理上。
首先，整理存量数据。
这是一项耗费大量时间、人力和物力的准备工作。
让群众少跑腿的前提条件和实现方式是“让数据多跑路”，那么就必须归集相关数据。
并非所有的数据都具有跑路的资格，必须对数据的质量和保存形式进行统一的梳理和管理。
其中，历史数据的信息缺失、准确性不足等问题更是最棘手之处。
为此，X市按照试点先行、分类处理、统一标准、稳步推进的工作方针，将分散在房管、国土、林业等多个部门的格式不一、介质不同的不动产登记数据进行标准化、规范化整理，实现房地挂接、图属匹配。
其次，打破数据壁垒。
把所有相关数据统一汇集到一个系统面对的核心障碍就是数据壁垒:
各相关部门的大量数据所属平台不统一、建立标准不统一、成果质量不一致;所辖各县市相关业务基础参差不齐，测绘、权调、地籍等相关系统也不统一;与省厅技术标准衔接问题等。
为实现数据的统一归集，X市抽调了各部门信息技术人员组成项目组，对各部门系统、数据现状进行详细的调查分析，按照部、省不动产统一登记数据库标准，结合X实际，细化数据整合清理方案，有效地推动了业务的充分协调和数据的充分共享。
第三，建立统一平台。
为满足全市不动产登记发证、各级部门数据查询共享以及部省数据汇交的需要，建立了由发证系统、权籍调查数据管理系统、查询分析共享系统、登记档案系统、接入上报系统等多个子系统构成的不动产登记信息管理平台。
平台建成后，全市不动产登记数据实现了高度整合、全面登记，各级不动产登记、审批、交易信息可以做到实时的互通共享。
第四，调整保管模式。
现行法规规定不动产登记需核实纸质原件，并做归档保存。
实行不动产登记网上申请后，市级数据共享平台能获取的大量电子数据，申请人不再提交纸质材料，由不动产交易登记管理部门以电子证照打印件、电子影印件等电子材料作为归档资料。
改革之后，不动产登记档案资料的产生和保管模式都发生了变化，相关部门必须重新明确归档要求、归档标准。
二、鲜明特征:
数字治理与数据驱动
如果仅从“最多跑一次”改革的外显特征来分析，“一窗受理、集成服务”不过是整体性治理理论的一次普通实践:
以市民需求为导向，整合组织结构，提供整体式的政府服务。
如果仅从省领导承诺来分析改革的推进过程，那它也不过是一次常见的政绩驱动型革新。
只有结合“最多跑一次”改革的典范案例，通过对比分析才能充分认识到其所具有的鲜明特征。
（一）数字治理:
与整体性治理的对比分析
整体性治理（holisticgovernance）理论兴起于20世纪90年代中期，随后逐渐演变成为西方政府治理领域有较强影响力的分析范式。
整体性治理针对的是市场化、分权化与解制化等新公共管理实践所带来的治理碎片化问题:
公共治理责任相互推诿，不同主体的治理目标相互冲突，各自为政、缺乏沟通，公众得不到满意的服务等。
它所提出的对策建议主要包括大部门式治理，建立工作小组，重新政府化，加强中央过程，以顾客为基础进行组织重建。
值得一提的是，它也强调互联网信息技术的发展使得组织能够使用以往不可能的方式实现内外部的实时沟通和协作。
结合X不动产登记“最多跑一次”改革，可以发现其与整体性治理的确有较强的近似性:
（1）都是以公众需求的满足为导向。
“最多跑一次”改革是一场以人民为中心的改革，根本理念和目标是提升人民群众的获得感。
（2）都通过结构重组实现功能整合。
“最多跑一次”改革变“找部门”为找“找政府”。
（3）都强调不同部门间的协调、协作。
“最多跑一次”改革也要求打破部门壁垒。
但“最多跑一次”改革具有明显不同于整体性治理的特征:
（1）整体性治理整合的对象包括政府、企业、社会组织，而前者整合的对象主要是政府部门。
（2）对于整体性治理而言，信息技术不过是进行沟通协作的便利方式。
而后者则是建立数字政府、简化处理程序、变革服务提供与信息处理方式，对于信息技术的利用更为充分和广泛。
（3）整体性治理是对新公共管理的批判与反思，而前者是对官僚制的信息化重塑。
“最多跑一次”改革并不是整体性治理理论所能有效解释的对象，展示出了具有明显超越性的政府治理内涵。
整体性治理自佩里·希克斯提出以来一直都停留在理论层面，并未提出具体的实现路径。
“最多跑一次”改革通过引入现代信息技术重塑政府管理流程，建立了办事效率更高、服务品质更佳的数字化政府，信息技术和信息处理是其间各种变革的核心，是数字治理（digitalgovernance）的一次鲜活实践，实现了价值理性与工具理性的相互融合。
（二）数据驱动:
与政绩驱动型政府创新的对比分析
进入21世纪以来，我国地方政府的改革与创新不断涌现，并且催生出“中国地方政府创新奖”这一全国知名的品牌奖项。
如果以创新驱动力作为分析视角，我国地方政府创新可以划分为两大类型:
其一是问题驱动型或压力驱动型，上访、示威甚至群体性事件等治理问题所制造的社会压力、政治压力迫使地方政府被动或主动地进行自我革新;其二是政绩驱动型，作为理性选择主体的各级政府官员为创造政绩、追求晋升而开展政府创新。
“最多跑一次”改革并非压力之下的政府创新，作为公共服务领域的改革活动，以政绩驱动来解释相对而言更为合适:
（1）作为“一把手工程”，X省领导高调承诺、积极推动“最多跑一次”改革的全面落地，并且得到了国务院总理的充分肯定。
（2）各级地方政府和各政府部门在省领导的要求下，因地制宜，创优争先。
在2017年度X市直单位创新创优项目的评比中，市政府办公厅的“推进‘最多跑一次’改革”与国土局、房管局、地税局的“不动产登记‘最多跑一次’改革”分获第一和第四名。
一般政绩驱动型政府创新所具有的弊端却很难在“最多跑一次”改革过程中发现。
“最多跑一次”改革展现出远胜于政绩驱动型改革的特征:
第一，具有较强的系统性，并非一个部门或一级政府的小范围、单方面调整。
在X不动产登记“最多跑一次”改革过程中，国土、房管、地税等多个业务相关部门打破“信息壁垒”，在标准化数据规格的基础上，通过统一的平台系统，实现信息共享和“一个数据用到底”。
第二，具有清晰的改革理念，并非单纯追求工具理性的权宜措施。
X不动产登记“最多跑一次”改革秉持清晰的价值理性:
以人民为中心，以数据跑路代替人跑腿，简化办事流程，提高办事效率，切实提升公众的获得感。
第三，具有明确的长期目标，并非只为快速出政绩的短视改革。
X不动产登记“最多跑一次”改革循序渐进，从初期“一窗受理”但是面对三个办事人员、需要提交三套材料的集成服务，发展到“一套材料、一个系统、一窗受理、一小时办结”的“四个一”模式，再到如今大力推行数据格式、平台建设、信息保存方式的标准化建设，持续提高服务质量。
第四，公众是改革红利的直接受益人和监督人，并非劳民伤财的“政绩工程”。
X不动产登记“最多跑一次”改革持续进行线上线下的问卷调查，多种渠道接受反馈意见，充分利用手机支付、扫码查询等智慧办公，不仅获得个别办事群众的来信点赞，整体满意率也达到98.5%以上。
第五，改革具有持续性的深远影响，人走政息的“昙花现象”几乎不可能出现。
X不动产登记“最多跑一次”改革带动了职能关系、操作流程、业务规则、数据格式、技术手段、服务态度、考评方式等的全方位、深层次变革，是一次政府治理范式的转型升级，具有不可逆的深远影响。
X不动产登记“最多跑一次”改革是政府为适应信息化时代特点而进行的政务服务改革，是一场数据驱动型的政府创新:
（1）在X，信息经济被确立为经济发展的重要增长点，“互联网+”与经济社会生活已经深度融合，政府部门借助信息技术创新政府服务具有良好的基础和优越的条件。
（2）X居民不断享受“互联网+”带来的惊喜体验，乌镇被确立为世界互联网大会的永久会场，X被称为“移动支付长城”和“无现金城市”，共享经济高度发达，居民难以容忍政府服务方式的信息化水平和便捷高效程度落后于私营部门的状况。
（3）近年来，证明“我妈是我妈”和“我是我”的奇葩事件暴露出政府对信息资源缺乏共享和利用率低下的缺陷，让数据跑路、推动政务服务的信息化水平已经较为迫切。
（4）实现以数据利用为核心的“最多跑一次”改革是一项政民双赢的举措，政府部门不但节约了服务成本、提高了服务效率，而且为个人、企业节约了时间和经济成本，政府内部人员和社会公众均对此具有较为积极的支持态度。
三、再创新局:
“最多跑一次”改革的持续深化
X不动产登记领域的政府创新作为X全省“最多跑一次”改革的先进典范，在全国各省市响应中央号召学习X改革经验的背景下，承载着稳固X“最多跑一次”改革引领者地位的重担，也在积极探索再创改革新局面的可行路径。
（一）内修:
数字治理的自我提升
作为数据驱动、以数字治理为核心的政府创新，加强数据集成、提升数据利用率、创新数据利用方式是其进行自我提升的基本路径。
第一，精炼前端业务，减少办证材料。
形式上的改变（一窗受理）并不能显著促进便民利民，“最多跑一次”改革的实质变化在于办事材料的精简、数据利用率的提升。
“1小时办结”的速度奇迹必须是在前期“办理好”所有申报材料的前提下。
对于公众而言，真正办完拿到不动产证这“一件事”，凑齐所有申报材料，除身份证、结婚证、户口簿复印件等易办材料以外，还需要到不同的部门跑多次，花费较长的时间。
伴随改革的深入，X市不动产登记陆续取消了登记时现场产生的资料（如询问事项记录、财产约定书）、前置审核的资料（如各类发票、经济适用房准购证、施工许可证、消防验收合格证明）、可以通过系统查询的资料（如抵押权注销证明）、可以合并体现的资料（如车库、车位变更登记）等。
目前，需要提前到其他部门办理的跑办材料已经大幅度缩减，仅剩下极少量残余有待进一步精简。
第二，提升数据质量，提高数据共享程度。
“最多跑一次”改革的核心与基础在于各业务相关部门之间数据标准的统一、互认与共享。
在制度改革基本完成之后，数据共享水平已经成为限制不动产登记“最多跑一次”改革后续发展的瓶颈:
“无纸化”登记难以实现，许多业务也不得不要求公众提供证明原件以及复印件。
不动产登记领域在数据共享方面有待提升之处主要包括:
（1）数据法律效力不足，身份证、合同、发票等许多共享数据仅是结构化信息，而不是具有法律效力的电子签章文件，未达到业务办理的要求，不能实现精简材料的目标。
（2）数据完整性不够，婚姻信息只包含X省内数据，部分身份信息无曾用名、原证件号等历史信息。
（3）数据更新时效性不高，如法院已经裁定离婚，而其他部门的信息更新存在一定滞后，业务办理也因此存在一定风险隐患。
（4）数据关联性不强，比如部分数据没有与身份证信息关联，无法通过身份证信息进行便捷的调用，进而影响了业务办理的效率。
实现数据共享超出了单一部门的职能权限，加之部门间由于历史、技术和人为因素形成的“数据壁垒”，必须通过顶层设计，在全省范围内整体推进数据共享工作。
目前，X省已经成立了统筹推动数据资源归集整合与共享开放的数据管理中心，并且积极引入了“区块链技术”以让数据更加安全高效地跑起来，这些在全国都属于领先水平。
第三，提升“互联网+”发展水平，完善掌上登记平台。
“最多跑一次”改革赖以实现的必要条件是互联网技术，网上办事是实现办事少跑腿、省时间、高效率的关键，而目前不动产登记网上办事平台的发展还存在以下短板:
（1）集约化程度不足，虽然“X省政务服务网”整合了不动产登记服务，但是并未提供一些具体业务的办理指南。
（2）功能局限，在信息查询、费用缴纳方面表现优异，但尚未覆盖许多具体事项的办理业务。
（3）手机端相对滞后。
“X政务服务网”相对于其APP能够查询的信息更为详细、准确，在手机上网成为最主要上网渠道的当下（尤其是对于收入不高群体而言），这种滞后对于改革红利释放的限制就更为明显。
伴随着X不动产登记“最多跑一次”改革的日趋完善，与“互联网+”的融合也将会不断提升。
目前，刷脸认证、手机支付、扫码查询等已经在X政务服务中得到广泛应用，在X提出打造“移动办事之城”的背景下，掌上不动产登记平台也势必会在深入推进此次改革的进程中发挥更加突出的作用。
第四，推动智慧政务发展，提供精准精细的智慧登记服务。
智慧政务是电子政务和数字治理发展的高级阶段，依托物联网、互联网以及云数据等现代信息技术应用平台，全方位、全天候地向公众提供高质量、严规范、全透明的管理服务。
“最多跑一次”改革也是X智慧政务发展的一大契机和抓手，X省大数据管理中心加速推进数据归集，X“城市大脑”也于2017年11月入选首批国家新一代人工智能开放创新平台。
目前，X推行智慧不动产登记的特色服务包括:
（1）通过“多媒体自助服务终端机”实现了自助缴费、自助打印、自助查询。
人脸识别、二维码扫描、身份证刷卡等技术已得到广泛应用。
（2）通过“微信导航”，公众可以清晰地了解各办证点的距离以及各时段排队情况，进而避免了办证拥堵。
（3）全面开展了“不动产权属证明”网上申请、在线服务、快递送达业务。
受限于数据质量、数据共享水平、与“互联网+”的融合程度等因素，智慧登记在服务的精准化、精细化、功能范围等方面还有较大提升空间。
（二）外联:
网络化治理的经验借鉴
网络化治理对以“最多跑一次”改革为代表的数字治理具有较强的理论补充价值和实践借鉴意义。
整体性治理、网络化治理、数字治理是后新公共管理时期具有较强影响力的三大理论流派。
数字治理在整体性治理的基础上，借助互联网等现代信息技术对传统官僚制进行了有效的反思、扬弃与再造。
新公共管理是在批判传统官僚制的过程中形成的，而网络化治理则实现了对新公共管理的纠偏和完善。
因此，“最多跑一次”改革借鉴网络化治理的经验可以在加强“内修”的同时，通过拓展“外联”来针对性地弥补数字治理的不足。
网络化治理强调非盈利组织、盈利组织广泛参与到公共服务的供给过程，改变传统官僚制结构，通过横向“协调”、纵向“扁平化”，借助信息技术构建公私合作网络、降低合作成本，为公众提供更为迅捷、灵活的无缝隙服务。
X不动产登记“最多跑一次”改革在这方面也做出了一系列探索。
第一，与盈利性机构的合作。
除了通过支付宝、银联提供便捷缴费服务以及开发微信办证导航系统以外，X不动产登记“最多跑一次”改革还与机构广泛合作:
（1）在银行设立网点。
在X银行官巷口支行设立窗口，将内网专线拉到银行，合作开展“还贷+抵押注销”服务，还清房贷后可直接办理抵押登记注销。
（2）与房产中介协作，研发了中介批量录入系统，使得批量业务可以在外置软件进行提前录入、批量导入，极大提高了窗口办理的工作效率。
（3）积极开展对外培训。
房产中介与银行是办证业务的重要服务对象，先后邀请40多家机构的负责人召开座谈会，组织了300多人次的业务培训。
（4）组织协调国立公证处在链家、我爱我家和华邦等房产中介处设点办理公证事项，既为买卖双方申请登记提供了快捷便利的服务，也加快了不动产登记审核环节。
（5）与中国邮政速递合作，为公众提供可自愿选择的快递寄送证书服务，尽可能减少公众跑腿。
第二，与社会组织的合作。
（1）协调组织“小红帽”志愿者服务。
“小红帽”的服务内容主要包括维持窗口办证秩序、引导办事群众办理具体事项、解释相关事项办理流程和内容、照顾特殊办事群众等。
这些志愿者不仅需要熟悉不动产登记的一些基本业务，还要非常熟悉办证网点的窗口、设施等分布情况。
在正式“上岗”之前，相关负责人会对志愿者们进行有关业务、礼仪和法规等内容的统一培训，只有“业务能力”过关者才能切实发挥服务公众的作用。
（2）协同新闻媒体开展20余次的第三方暗访、集中督查，强化对窗口服务的监督管理。
第三，与科研院所的合作。
（1）与X大学、X工业大学等省内重点高校开展业务咨询和服务升级项目的合作。
（2）多次邀请科研机构作为“独立第三方”开展服务状况的问卷调查与分析，及时进行查漏补缺。
（3）参与全省、全市组织的创优争先类评比活动，接受专家学者的验收、点评与指导。
X不动产登记“最多跑一次”改革已经形成在政府组织引导下，企业、社会组织、科研院所等积极参与的网络化治理格局，取得了良好的治理效果，也得到了社会公众的广泛好评。
后续的提升主要应当集中在如下几个方面:
（1）提升网络化治理的广度。
限于改革时间较短，网络化治理的参与主体还主要是大型中介、个别银行、个别快递服务商，伴随改革的深化，网络化治理的广度也应得到提升，借此为公众提供更加便捷、高效和高质的服务。
（2）提升网络化治理的深度。
网络化治理深度的提升通常伴随着多元治理主体参与自主性的提升、参与形式的多样化，当然，也包括“强政府”格局下社会力量的提升。
四、结语
应当承认，让公众眼中而非部门眼中，甚至也不是政府眼中的“一件事情”最多跑一次是一个非常有野心的高难度目标。
许多政府创新虽然名为“最多跑一次”，但实质上却可能有非常大的差异，比如可能是到一个政府部门办事只跑一次，可能是以事先准备好许多办理要件前提下的只跑一次，可能是到一个坐着多个部门业务员、需要提交多套材料的联办窗口的最多跑一次，也可能是材料极度精简基础上到一个窗口、面对一个业务人员、提交一套材料的最多跑一次。
X不动产登记“最多跑一次”改革不仅切实兑现了“四个一”的承诺，甚至做到了让公众一次也不跑或无需跑到政府，这些都是单纯依赖制度机制创新所不可企及的高度。
借助信息化、大数据、云计算、移动互联网等数字时代的先进技术，数字治理让“最多跑一次”成功落地，并且展示出数字驱动政府创新的优越性。
“最多跑一次”改革虽然已经初显成效，但在数据共享、智慧服务方面的发展仍然还有很大空间。
“最多跑一次”改革并非单纯地是官僚制、整体性治理、数字治理、新公共管理、网络化治理或某种其他理论的实践。
它所带来的政府运作方式创新、政府与社会关系调整、政府与个人关系变化等新现象，还有待公共行政理论给予有效的回应和解释。
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