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公管期末复习资料20页
公共事业管理概论复习资料
第一章
公共事务的特征：
（1）公共性
（2）劳务性（3）非营利性（4）阶级性
事业：
是指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的，对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”。
我国事业变化及转型：
（1）2个转变：
计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”的转变；
单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务。
（2）社会公共事务范围扩大
（3）事业活动主体具有公共性
（4）对公权力与私权力活动领域有明确区分
公共事业：
所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动。
公共事业的基本特征
（1）公共性
（2）非营利性（3）规模性
公共产品：
公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，它是人类文明发展的产物。
通俗地说，所谓公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。
公共产品的特征：
（与私人产品的特征相反）
（1）非排他性
（2）非竞争性
纯公共产品：
指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。
准公共产品：
指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。
准公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间的公共产品。
准公共产品的特点：
（1）非排他性和非竞争性特点的不充分性
（2）外部性
准公共产品的分类：
一是具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。
二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。
三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。
公共组织：
所谓公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。
公共组织的类型：
（1）政府组织
（2）非政府组织（3）准行政组织或准政府组织
公共组织的特征：
1.公共组织以增进社会公共利益为组织目标
2.公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性
3.公共组织受到高度的公共监督
4.公共组织的活动具有政治性
5.公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难
6.公共组织具有一定的独占性
公共权力的特征：
其一，社会性。
其二，政治性。
其三，综合性。
其四，约束性。
公共事业管理：
所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。
是处理关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。
对公共事业管理这一定义的理解必须注意以下几方面：
第一，现代公共事业管理的层次性。
第二，现代公共事业管理的主体的多样性。
第三，现代公共事业管理中的“管理”丰富性。
公共事业管理的基本特征：
1.公共事业管理具有公共性2.公共事业管理具有强制性
3.公共事业管理具有非营利性4.公共事业管理具有服务性
公共事业管理的基本原则：
1.以公众为本原则2.服务原则3.社会效益优先原则4.法制原则
（简答）当前学习和研究公共事业管理有什么意义？
1.构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要
存在问题：
一是管理的范围不明确。
二是部门分割，多头管理。
三是管理方式已与正在形成的公共事业的基本属性不相符合。
四是权力过于集中，且管理主体单一。
五是政府管理机构日益膨胀而管理效率日益降低。
六是政事不分，事业单位面临种种困难。
2.学习和研究公共事业管理，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入。
一是开展公共事业管理的研究和学习，能直接促进我过科学的公共事业管理体制的形成。
二是开展公共事业管理的研究和学习，能极大的推进政府管理体制的改革。
三是开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会主义市场经济体制下新型的国家与社会良性互动关系的形成，从而充分发挥社会的力量，完成公共管理社会化的改革。
四是开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会的整体协调进步与发展。
第二章
公共事业管理的内部环境：
是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。
公共事业管理的外部环境：
是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。
公共事业管理环境：
指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。
公共事业管理环境主要特征：
第一，广泛性。
第二，复杂性。
第三，差异性。
（论述）公共事业管理与环境间的基本关系什么？
主要包括两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式两个方面。
1.公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系。
（1）公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。
总体上看，表现为公共事业管理的根本性质、原则和职能内容，实际上是由公共事业管理环境决定的，公共事业管理的体制、方式、决策等都要受到公共事业管理环境的制约。
（2）公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。
当公共事业管理沿着公共事业管理环境发展方向发生作用时，对公共事业管理环境特别是政治、经济、文化乃至自然环境的发展起积极的推进作用；反之，则其阻碍作用。
2.公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容
这种相互作用形式主要表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。
公共事业管理生态环境:
是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。
自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大因素：
（1）地理位置
（2）人口（3）公众日常生活的技术化（4）社会发展程度
对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：
第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。
第二，生态环境对不同层次的公共事业管理机构的影响是不同的，甚至同一个生态环境因素对这个公共事业管理机构有影响而对另一个则无影响。
第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。
公共事业管理的文化环境：
是指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。
文化环境影响公共事业管理的基本形式
第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。
第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。
第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。
公共管理文化：
是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。
公共管理文化的基本内容
第一，公共管理的价值观。
所谓公共管理的价值观，就是公共管理在长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断更新和完善的观念体系。
第二，公共管理的实践经验。
实践中，公共管理者正是不断地通过实践获得经验、加深认识，并反过来指导新公共管理实践活动。
由于日常的管理活动中经验型的管理活动占据主要地位，因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好效果。
公共管理的价值观：
就是公共管理在长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断更新和完善的观念体系。
公众政治文化：
即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。
（简答）公众政治文化基本内容：
公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。
一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一套价值倾向、行为准则和政治信仰所够成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。
二是社会政治思想或政治思潮，即一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。
三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯偏见、自发的倾向或信念等。
公共政治文化主要包括以下几方面内容：
1.公共政治认知因素。
2.公共政治行为倾向因素。
3.公共政治评价因素。
公共事业管理的政治环境与公共事业管理主体的关系：
是一种互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展的关系。
一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。
影响公共事业管理的政治因素
第一，政治制度和政治结构的影响。
第二，政治关系的影响。
第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。
（选择/简答）公共事业管理经济环境的构成因素：
1.生产力发展水平
2.经济成分
3.经济体制
（选择）经济环境对公共事业管理的影响：
1.生产力发展水平方面：
（多选）
一是影响着公共事业管理的范围。
二是影响着公共事业管理的能力。
三是影响着公共事业管理的水平和效率。
2.经济成分方面（多选）
一个国家或社会所具有的经济成分的数量比重直接构成了社会利益结构。
反映的就是相应的社会利益结构。
决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策
3.经济体制方面：
（多选）
首先，它决定着公共事业管理的形态特征和制度特征。
其次，它影响着公共事业管理的行为特征。
最后，它影响着公共事业管理的运行。
第三章
公共事业管理模式：
就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。
公共事业管理的实质：
是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。
公共事业管理模式的决定因素：
1．公共需求2.主体意识3.政府能力4.社会发育程度
（论述）公共事业管理市场模式机理形成的基础？
1.私人参与公共产品生产和提供的必要
政府全面垄断公共产品领域的不可能，“政府失败”在相当长的历史时期中逐步形成了公共产品的提供由政府单独负责的实现。
但20世纪70年代以来，西方市场经济国家相继出现“滞涨”现象，但由于生产方式单一，生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行，这就是政府失败。
“政府失败”昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利难以为继，私人参与成为必要。
2.关于私人提供公共产品的可能性
戈尔丁“平等进入”，“选择性进入”理论，也就是由“平等进入”还是“选择性进入”决定的。
作为公共产品而言，采取何种方式提供一个重要的依据就是排他性技术和个人偏好的多样化。
如果公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上或者保证公平上不可行。
因此，戈尔丁实际上是在区分纯公共产品和准公共产品的基础上，讨论了公共产品私人供给的可能性问题，其中为解决准公共产品的“拥挤性”问题提出了发展可操作技术的方向。
3.私人参与公共产品生产和提供的条件
一是纯公共产品领域私人一般不进入。
二是在公共产品的消费上必须存在排他性技术，即戈尔丁提出的“选择性进入”方式。
三是必须有产品的产权制度安排。
四是可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。
当代公共事业产品提供方式：
1.公共提供2.市场提供3.混合提供
公共提供：
其一，这类公共产品的受益是社会公众，即没有具体的受益者，因而无法收费。
其二，这类事业产品在增加消费者人数时并部增加政府开支，部收费是最合理的选择。
其三，由于收益对象的不确定，即使相对这些产品进行收费，在技术上也是十分困难的。
市场提供：
采取市场提供的公共产品主要是其中的一些准公共产品，即具有一定的外部收益，且生产风险较大的产品，或者如果投资，由于行业的特性容易发生垄断而引起资源效率下降的产品。
这样市场提供方式有如下表现：
一是私人的完全提供。
二是私人与社区的联合提供。
混合提供：
属于这一方式提供的公共产品主要有教育、卫生、医疗、体育、出版、广播、文化等。
两种方式：
第一，公共产品下的混合提供，即以“政府补贴，政府经营”。
第二，私人生产下的混合提供，即以“私人经营，政府采购”。
当代公共事业管理模式的基本特点：
1.多元构成2.政府主导和统筹3.以市场为基础4.法制化与规范化
公共事业管理法制化：
就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理。
这一法制化既体现在大量的公共事业活动的立法上，也体现在对活动于公共事业领域内各主体地位、权限、管理内容和活动程序的具体规定上。
公共事业管理规范化：
就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制定一系列关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。
第四章
政府：
就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。
（理解）广义上的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关。
狭义上的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。
公共事业管理中的政府，主要是行政机关、即狭义的政府。
政府的阶级性：
是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。
政府的社会性：
是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。
政府职能：
是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，揭示了政府管理的基本方向和主要内容。
政府基本职能具有下述特性：
第一，整体性。
第二，适应性。
第三，差异性。
第四，统一性。
政府与市场的基本关系（略——可从联系与区别总结）
政府与市场基本关系如何认识？
1.市场和计划各有所长所短，必须在市场经济的基础上把市场机制和政府的作用结合起来，在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域，政府不要介入，以利于充分发挥市场作用；而在市场缺陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干预作用。
2.一方面，政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用；
另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，有利于改变其低效率运行状态。
现代市场经济条件下的政府职能：
一是提供公共产品。
二是消除外部效应。
三是调节收入及财产的再分配。
四是维护社会与市场秩序。
具体职能
（1）政务管理职能。
（2）经济管理职能。
（3）社会事务管理职能。
（论述）政府在公共事业管理中的地位/为什么说政府是公共事业管理的主体和核心？
1.政府是公共事业管理的主体
政府的基本属性和基本职能从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。
第一，现代市场经济条件下公共需求扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。
一方面，由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域。
另一方面，随着和平与发展成为世界发展的主题，以及在诸多国家中阶级对抗的相对减弱，政治性公共事务相对减少，从而，当代市场经济条件下的公共事务呈现了公共事务不断扩大的发展势头。
为了适应这一公共需求和公共事物日益扩大的趋势，首先需要社会从总体上对如何生产和提供公共事业产品确立基本的管理体制和规范。
这一重要管理任务，非公共组织中最具权威性的政府莫属。
第二，市场经济条件下公共事务管理的法制化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。
所谓法制化，就是通过具体的法律法规开展公共事物管理活动，即一方面把公共事务的内容纳入法律之中，明确其作用的范围和程序，另一方面对公共事务管理的过程以及公共事务管理机构的权限予以具体的规划，使整个管理活动依法进行。
所谓规范化，就是公共事务管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。
公共事业管理中的政府，主要是指行政机关，但也包括立法和司法机关，而且对公共管理过程而言，法律只是确立了基本的管理范围和行为准则，往往还必须由遵循法律的更具体且更可操作性的规章等对管理的法律化予以保证。
同时，一个社会或地区的公共事务的发展标准和指标，通常也是由政府制定的，或最终必须经政府认可后才可颁布。
2.政府是公共事业管理的核心,是因为:
其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。
其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。
其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。
其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。
（选择）社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需。
（简答）公共事业管理改革如何深入？
第一，确立改革目标。
第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。
第二，进行社会管理方式的转变，即引入竞争机制。
第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。
第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。
第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。
国家与社会的良性关系：
（1）独立主体关系
（2）政策参与关系（3）倡导制衡关系（4）合作伙伴关系
国家与社会的不良关系：
（1）依附攀升关系
（2）利益共谋关系
营利性社会中介组织：
是指以营利为目的，从事社会管理或服务工作的中介组织。
非营利性社会中介组织：
即不以营利为目的，从事社会管理或服务工作的中介组织
非政府组织：
就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。
非政府组织的特征：
一是组织性，也称正规性。
二是民间性，又称非政府性。
三是非营利性。
四是自治性。
五是自愿性六是非政治性。
七是非宗教性
非政府组织在公共事业管理中的地位：
非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分，是当代社会公共事业管理市场模式中一个重要的构成部分。
非政府组织在公共事业管理中的作用：
第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。
第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。
第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需求。
第四，具有扩大就业渠道、增强社会保障制度能力、提高公民民主意识以及增加社会公民话程度等作用。
当前我国非政府组织的不足：
1.非政府组织自身存在的问题方面
一是身份不清。
二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。
2.与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面
一是重登记管理、疏过程监督。
二是法律过于简略、薄弱。
总体上看，现阶段我国非政府组织发展中存在的问题，从整个社会来看，主要有社会监督机制不完善、社会仍然不够富裕因而捐赠财产数量太少、人们的公益捐赠意识不强、人们的结社意识不强等原因
（多选）我国非政府组织改革发展的基本取向：
第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作：
一是在社会领域推进“政社分开”革命；二是重点在资金方面进行必要的资助。
第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作：
一方面，是逐步完善法律法规。
另一方面，强化法律追惩的制度建设，重点放在过程管理上。
事业单位：
国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
事业单位的主要特性：
第一，服务性。
第二，公益性。
第三，实体性。
第四，公有性
事业单位管理体制：
是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。
事业单位管理体制的特点：
1.国家对事业单位的集中统一管理。
2.政府办事。
3.政府管事业。
4.政府养事业。
（多选）事业单位管理体制下事业单位运作的特点：
第一、非经济性和政治性；第二、活动由国家直接负责；
第三、经费由国家财政供给；第四、系统具有行政性。
最直接的结果就是政事不分与正政事一体化
（简答）事业单位及其管理体制改革的必要性
1.现阶段事业单位在社会经济生活中的地位
2.事业单位本身存在的问题
（1）事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。
（2）社会效益不高，官僚作风严重。
（3）与经济建设结合不紧密。
（4）内部机制不活。
3.事业单位管理体制存在的问题
（1）投资主体单一。
（2）布局结构不合理。
（3）政事不分的格局没有打破，管理手段不适应.。
（多选）事业单位改革发展的目标取向
1.事业单位的社会化。
2.会事业社会办。
3.资源配置和服务的社会化。
4.事业单位运行的法制化和民主化。
（论述）什么是政事分开？
如何理解公共事业管理中政事分开的主要作用？
如何政事分开？
所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。
在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。
其一，职责分开。
职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。
其二，管理方式及手段的分开。
主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理。
在事业单位的福利制度、单位名称等方面，事业单位也要与行政机关脱钩或必须严格区别。
而就事业单位来说，除经过立法、行政授权按需要使用行政手段进行管理外，在进行社会公共服务和管理中则应使用非行政手段。
（简答）事业单位的分类改革：
第一,具有非政府公共机构性质的事业单位，解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应，一方面进行全额拨款，另一方面进行必需的行政监督。
第二、具有一定经济效益的公益性的事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。
通过相关法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性。
第三、具有生产经营性和能力的事业单位，让其自收自支。
既要防止其形成垄断，又必须从保证公众基本需要出发进行直接的价格等管理，因而要对其予以一定的财政补贴，而对另一些自收自支能力不足的，应依非政府组织的管理在税收、信贷等方面予以政府扶持。
第五章
公共事业管理的基
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