我国公共服务民营化的发展及改革方向研究.docx
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我国公共服务民营化的发展及改革方向研究
绪论
（一）研究背景、目的与意义
1.问题的背景
我国公共服务民营化改革已经历经了三十多年，它能够达到提高服务质量和效率，减缓政府财政压力的好处，但随着时代的变迁，其在改革的过程中出现诸多问题，这造成我国公共服务民营化的实践停滞不前，相关的研究领域难以突破。
因此，要对公共服务民营化进行详细具体的研究，探究其在改革过程中存在的问题及相应的完善对策，已经成为当前中国公共服务发展丞待解决的问题。
近年来，我国开始了服务型政府的建设，政府的职责也发生相应改变，开始由传统的管理职能向服务职能过渡，公众提高了对服务数量和质量的要求，最为关键的是政府在公共服务支出不断地扩大，民营化这一工具就是在这样的背景下在公共服务领域得到应用。
2.研究的目的
本文研究的主要目的就是要弄清楚公共服务民营化的核心概念，相关理论，我国公共服务民营化的发展现状和主要形式，目前所存在的具体问题，通过分析英、美、日三国在公共服务民营化领域的实践，再结合我国存在的问题及我国具体情况找出我国服务市场化的完善对策。
3.研究的意义
理论意义：
公共服务民营化一经提出就引起了社会各界的广泛关注，中外学者在公共服务民营化的改革方面成果颇丰，但这些研究局限在公共服务民营化的定义，现状及问题等方面，略显表面。
本课题主要是将有关公共服务民营化的相关理论与各国实践结合起来，有利于探寻符合我国的改革模式，能进一步巩固公共服务民营化的基础理论，构建完整的公共服务民营化理论体系。
现实意义：
普及公共服务民营化，能够促进经济的平稳发展。
在公共服务领域，民营化方面存在着一系列的问题，其中，尤其是在政府监管、制度保障等方面问题严重。
本文着重研究我国现阶段公共服务民营化存在的问题，提出相应对策，这对于加快公共服务民营化发展具有现实指导意义。
（二）国内外研究现状及评述
1.国内研究现状
市场在资源配置中的决定作用对我国民营化的发展提出新的挑战。
我国学术界在公共服务民营化的实践领域也进行了多方研究，国内学者主要以下三个角度对公共服务民营化进行研究：
（1）冯云廷和黄恒学等学者从管理角度研究，他们侧重于用管理的视角来研究我们公共事业改革及发展的方向。
他们认为政府在市场经济中的基本职责是提供公共物品，但是随着时代的变迁，政府应由公共物品的提供者向组织生产者转变。
[1]
（2）以行政实务角度研究的代表人物主要有陈振明、毛寿龙，他们从行政实务的角度出发，对我国现有的公共事业改革进行分析，认为二十一世纪政府改革方向应该向民营化转变，以提高效率，精简政府机构。
其中，毛寿龙认为：
“政府要及时摆正位置，转换好角色，从无限权利政府向有限权利无限责任政府转变。
”[2]
（3）以经济学角度的研究的代表人物主要有张会恒、林晓言，他们主要是详细的研究了公用事业民营化中存在的诸如政府规制问题、产品定价问题、以及政府监管问题，提出了相对应的解决对策。
[3]
总之，国内学者对于公共服务民营化并未进行全面深入的研究，大多数都比较片面的从某个角度或领域去探索，得到的结论不能够推进公共服务民营化的改革朝着更好的方向发展。
2.国外研究现状
相对于中国学术界对于公共服务民营化的研究而言，西方学者对公共服务民营化改革的研究比较深入，其中最具代表性的就是从理论研究与实证研究两方面进行研究，以推进民营化进程。
（1）理论研究的代表人物有美国学者奥斯本﹒盖布勒，他在《改革政府:
企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：
“传统的官僚制具有很多缺陷，意识形态的保守导致国有企业的低效率，因此政府应当吸纳市场力量，做企业家政府，提倡多元主体竞争，利用市场机制来提高公共服务供给效率与质量”。
[4]
（2）实证研究代表人物有德国学者魏伯乐，他实证地分析了世界各国民营化发展的情况，指出：
“民营化是有界限的，具有外部性影响的，任何不符合现实情境中的民营化都将弊大干利，造成公共服务供给的无效率”。
[5]B﹒盖伊﹒彼得斯在其代表作《政府未来的治理模式》中，从工作效率、管理模式、市场检验等方面对市场化的效益进行分析。
[6]亚当﹒斯密在《国富论》中提出：
“政府的义务是负责设立并维护公用事业，公用事业不会因为个人或少数人的利益驱动而发生变更，这就明确了政府的服务责任，以及这种公共服务的非排他性”。
[7]
3.国内外研究评述
在中国，有很多学者对公共服务民营化进行了研究，产生了许多经验成果，但这些研究都是比较浅层次的，比较的空泛。
在进入二十世纪七十年代后，国外学者关于公共服务民营化的研究大量涌现，为后人的研究奠定了理论基础。
但是西方国家在公共服务民营化研究上存在着许多相似之处，对于这些问题，有待进行更加深层次的研究。
我们要制定符合中国国情的公共服务民营化制度。
因此，在今后的研究中，我们不能只停留在中外学者对某一理论的研究上，而应该将理论与实践结合起来，根据各个国家的政治体制和经济体制，确定刚刚改革方向。
（三）研究思路和方法
1.研究思路
本文首先介绍公共服务民营化的相关概念与理论，接着分析我国公共服务民营化的现状、存在的问题及主要形式，然后对西方发达国家在公共服务民营化这一领域的实践进行总结，其中重点在于研究我国公共服务民营化存在的问题，西方国家的改革经验，最后结合我国实际情况，对我国公共服务民营化改革提出完善对策。
2.研究方法
本文主要运用文献研究法和案例分析研究法。
（1）文献研究法
本选题在研究过程中，通过在万方、中国知网等数据库通过搜索主题，作者及关键词的方式寻找与公共服务、民营化相关的国内外参考文献，最终，整合所搜寻到的参考资料，将文献中的亮点罗列出来，然后加入再加入自己的想法，形成一定的框架。
（2）案例分析研究法
本选题在大量的理论做支撑的基础上，对西方发达多家一些关于公共服务民营化的案例进行分析，运用相关理论进行梳理，最终找到与我国政治体制和经济体制相适应的改革方法。
一、公共服务民营化核心概念和基础理论
（一）公共服务民营化核心概念
1.公共服务
学术界主要从三个方面对公共服务进行界定：
第一种是根据物品的特性来进行界定，认为公共物品是指由集体中所有成员能够均等地消费的物品。
集体中的每一个成员都能享受到一样的服务，具有非排他性；[8]第二种是根据提供公共服务的主体对其进行界定，认为公共服务是指不能由市场直接提供或者是由政府部门直接提供的公共产品；[9]第三种是根据服务的特性来界定，认为公共服务是指一种非营利性的、最基本的为社会公众享用的服务。
综上所述，我们对公共服务的定义是：
公共服务是指以政府为主导，其他社会组织出资，为了满足社会公众的需要而生产的，供社会全体成员平等享用、共同消费的公共产品和服务。
2.公共服务民营化
民营化最早是由日本政府提出的一个基本概念，二十世纪八十年代中期，日本政府通过减少对国有企业的干预，下放国有企业的自主权等一系列措施，达到提高经济效率的目的。
广义的民营化主要是指发挥市场在资源配置中的作用，满足公众需求。
而狭义的民营化是指政府由支持国有企业转变到从国有企业逐步撤资，鼓励私人企业积极参与到公共服务领域的一种策略。
综上所述，我们将公共服务民营化界定为是将竞争机制引入公共服务领域，政府与私人企业通过签订合同等方式来明确双方劳务关系，提供服务，让私人部门积极参与公共服务的供给，从而提高供给效率和服务质量的过程。
（二）公共服务民营化的理论依据
1.新公共管理理论
二十世纪七十年代末，西方发达国家开始实行政府改革。
西方发达国家自二十世纪中叶开始实行福利国家制度。
[10]它们运用经济学思想，指导国家的经济活动，依靠政府作用弥补市场不足，但并未取得令人满意的结果。
二十世纪六七十年代以来，开始进行系列的市场化改革。
新公共管理的核心引入竞争机制，借鉴私企的管理方法，提升政府的综合管理能力，其主要包括以下理念：
第一种是顾客至上的理念。
在新公共管理中，公众是顾客，政府应当将公众放在首位，尊重公众主权，坚持服务取向，为公众提供高效优质的服务，只有这样，公众才会对政府满意，才会一如既往的信任政府。
第三种就是将竞争机制引入公共管理领域。
[11]新公共管理主张将竞争机制引入到公共管理中，使公共服务提供主体多元化，促进竞争，防止垄断现象的发生，进一步的节约提供服务的成本，使各种社会资源充分利用。
第四种就是追求效率。
在传统的行政体制中，政府的低效率会导致国有资源的浪费，引起社会公众的不满。
而新公共管理更加注重提供服务的效率和质量，重视结果，这就会弥补政府低效率所产生的弊端。
第五种就是改造公务员制度。
新公共管理主张推行合同用人制等新制度，废弃了公务员价值中立原则，打破了传统的文官法规定。
要正视公务员的政治功能，使其主动设计公共政策并尽职尽责地执行，更好地发挥公务员的自身价值。
2.公共服务理论
新公共服务理论最开始出现于二十世纪七八十年代，此时各国政府在工业革命的影响下，面临着复杂的经济环境和问题，重塑政府运动拉开了序幕。
新公共服务理论认为，政府应当转变在公共管理中以掌舵为中心的思想，加速建设服务型政府，侧重于决策层面而非执行层面。
政府应该在追求公共利益的同时，营造一个公民能清楚表达其想法的环境，鼓励公民采取行动维护公共利益。
新公共服务理论认为，政府不能把只自己当做管理者，应该以为人民服务为己任，强调在政府活动过程中人的重要性，在强调企业家精神的基础上，应更加重视公民权。
美国学者罗伯特﹒登哈特提出：
“新公共服务是以公民需求为核心，重点在于“服务”而非“掌舵”，行政改革的主要目的是维护社会公共利益以提供更优质的服务，要立足于公民的长期利益与需求。
同时，要鼓励每个社会成员积极参与到公共行政中，政府则要掌控好方向，确保公共利益居于核心地位”。
[12]新公共服务理论是对新公共管理理论的补充及完善，它强调要重视公民权益，对于公共服务民营化的发展具有重要指导意义。
3.公共选择理论
公共选择理论基本行为假定是，每个人都在不停地做选择，在这个过程中，他们会理性的做出决定，都会以追求自生利益的最大化为目标。
公共选择理论家认为政府组织与官僚都是个人效用最大化的理性经济人，首先会追求个人利益，其次是机构利益，然后才会关注公众的利益，这就会导致政府失败的出现。
[13]公共选择理论打破了政府在某些传统行业的垄断格局，因为每个人都是在不断地追寻自身利益最大化，无论是私人企业，公众还是政府部门，这也就促进了市场与政府之间竞争关系的形成。
在公共服务领域，每个公民都想要以最低的价格去享受最优质的的服务与公共产品，这时，传统的仅由政府提供服务的模式已不再能够满足公众的需求，市场在这种情况下就可发挥作用，弥补政府失败。
公共选择理论强调竞争，竞争可以打破政府在公共服务领域的垄断地位，给公众“用脚投票”的机会，实现公民权，提高办事效率，推动创新，改善政府低效率，抑制政府失败的出现。
公共选择理论的经济人假设，对促进我国民营化事业发展产生巨大作用。
二、我国公共服务民营化的现状和问题
（一）我国公共服务民营化概述
我国公共服务投资主体单一化的格局一直没有得到彻底改变，公共服务被视为自然垄断行业，促使国有经济占比高、竞争机制不完善。
政府通过授权行业垄断部门提供公共服务，从而抑制了民营资本进入公共服务供给领域。
对于公共服务的建设，政府只建设不经营，只投入不收益，这就造成政府公共服务的低效率及巨大的财政压力。
目前，我国公共服务民营化的普及程度不高，对于一般性公共服务的支出，主要是由政府承担，并且，一般性公共服务支出的金额呈现出逐年递增的趋势，给我国政府造成了严重的财政负担。
这就要求政府减少公共服务支出占财政总支出的比例，因此，急需要实行民营化的方式来减缓政府财政压力，避免出现财政赤字，保证经济的平稳发展。
表2.1我国政府财政支出与一般公共服务支出对比表
指标
2013年
2014年
2015年
2016年
2017年
国家财政支出（亿元）
140212.1
151785.6
175877.8
187755.2
203085.4
国家财政一般公共服务支出（亿元）
13755.1
13267.5
13547.8
14790.5
16510.4
（数据源自国家统计局）
我国公共部门主要在交通、教育、社会保障、公共医疗及基础设施建设等领域实行民营化改革。
（1）公共交通民营化。
根据国家统计局统计资料显示，2017年底，全国公共交通运营车辆总计467893辆，运营路线总长度576626公里，年客运总量达到7349158万人。
由于公共交通存在需求量大，需要定期维修等问题，因此，公共交通的支出是一笔巨大的开销，我国目前面临巨大的财政压力，无法在公共交通上给予足够的资金支持。
这也就促进了我国公共交通的民营化进程，全国各个城市对于公交民营化实行了吸引私人企业进驻公交行业；地方政府制定优惠政策来改善公交运营模式等措施。
公共交通民营化目前的普及范围不广，主要是在沿海城市和中小城市实行民营化改革。
[14]
（2）教育民营化。
我国教育经费支出连续6年占GDP的4%以上，国家统计局2017年发布的全国教育经费执行情况显示，2017年全国教育经费总投入为42653.02亿元，比2016年增长9.45%，其中，国家财政性教育经费为33806.65亿元，比2016年增长8.97%。
全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例为14.61%，有数据显示，2016年，全国教育经费总投入为38786.39亿元，比2015年增长7.64%。
其中，国家财政性教育经费为31396.25亿元，比2015年增长7.44%。
[15]我国教育费用支出逐年递增，这就要求政府在保持教育质量的同时，应当鼓励民间资本积极参与教育领域的建设。
在最近几年，我国教育民营化主要表现为：
一是在基础教育阶段增加民办院校；二是由政府与民营企业以股份的方式共办院校；三是用政府出资兴建，由民间组织作为代理机构经营院校；四是部分地方政府发放教育券，使公私院校共享教育资源；五是采取委托的方式，借鉴企业管理经验管理学校。
[16]
（二）公共服务民营化的主要形式
1.合同外包
合同外包是指政府与社会组织以平等的身份进入市场，通过签订合同，明确双方义务，达成双方均满意的结果的一种方式。
政府需要做的就是确定需求，然后依据签订的合同进行有效监督，以达到政府目标。
合同外包主要有四个程序：
一是确定可承包给私营企业的项目；二是私人明确提供服务的质量和成本，提出标书；三是私人企业需要向政府提出所涉及的服务的明确定价意向；最后就是政府综合多方面考量决定可承包该项服务的企业。
2.特许经营
特许经营是指私人企业可以进入公共事业领域，并运用政府所运用的权力，以特许协议的方式来明确双方的权利与义务，承担各自应付的责任与风险，达到政府目的一种工具。
近年来，特许经营在我国公用事业改革当中得到了相当广泛的应用，比如在高速公路、铁路及城市供暖等方面。
3.放松管制
放松管制是指在市场可发挥其资源配置作用的行业，政府可取消对价格和市场进入的管制，使私人企业可自主选择的一种民营化工具。
我国在证券、公共汽车等行业均实行了放松管制，它可以丰富服务的种类，提高服务质量，减少政府用于管制的开支，保证市场经济稳定增长。
（三）我国公共服务民营化存在的问题
1.易引发公平性问题
无论是在资本主义国家还是社会主义国家，在推进公共服务民营化过程中，我们的服务对象是全体公民，应当是每个社会成员能够平等的享用公共服务。
但是在民营化过程中，往往会出现受政府委托的私营企业违背与政府的协议，只着眼于眼前利益，将大量的资金投入到能够产生较大收益的项目，这就使部分公民无法享用某些服务，引发公平性问题，无法保障所有公民的切身利益，从而激化社会不稳定因素，无法实现社会公平。
最终还会降低公民对于政府的信任，引发一系列的社会问题。
2.易滋生腐败及垄断
腐败及垄断现象一直是政府想方设法想要消除的问题，在民营化过程当中，政府通过与私人企业签约，允许私人企业进入公用事业，但在此过程中，常会出现私人企业与政府勾结的现象，政府从私人企业那里收受贿赂，将国有资产以低于市场平均价格的方式出售个私人企业，这些不正当的交易会导致与政府交情较好的私人企业在公共服务供给领域占据垄断地位。
这样一来，降低了公共服务的质量，引起了国有资产的损失，政府公共服务的本意背道而驰。
3.致使公共责任的缺失
在传统的公共行政中，政府是提供公共服务的唯一主体，在这个过程中，政府以提供高质量的公共服务为己任。
但是在实施公共服务民营化以后，开始逐渐出现政府推卸责任的现象，政府与私人企业都不愿承担责任，这就使得公共服务的决策与实行完全被分离开来，从而无法达到令人满意的结果。
除此之外，部分政府工作人员还存在思想上的误差，他们认为在公共服务的决策工作结束之后，政府将代理权完全转交给私人部门，就可以自动忽略公共服务的结果，对公共服务的达成情况缺乏公共责任的监督。
而私人企业在这一过程中也没有清晰的责任认知，最终会导致政府失去公众的支持，无法实现公共服务民营化的目的。
4.难以保证公共服务质量
一般认为，公共服务只由政府来提供，无法保证其服务质量，但是实行民营化之后这种现象并没有得到改善。
反而会因为一些部门及其工作人员从部门利益和个人利益的角度出发，滥用职权，权力寻租，暗中收取回扣，就会导致公共服务代理商提供的服务还比不上政府提供的服务质量，社会大众得到的公共服务质量无法保证。
三、西方国家公共服务民营化的发展
（一）西方国家公共服务民营化的实践
1.英国
最早推行民营化改革的国家是英国，1979年撒切尔夫人推行的公共服务民营化改革拉开了西方公共服务改革的序幕。
1971-1979年，英国政府财政赤字总额达到财政支出总额的10.5%，国债规模急剧扩大，政府的税收开始无法支撑各种公共服务支出。
由于经济衰退带来的失业问题，使得福利国家政策受到影响，政府需要缩减公共服务开支以保证正常开展国家政务活动，最终会导致政府无法满足公众需求。
公共服务民营化改革就此兴起。
英国政府将主要的国有企业出售给私人，将竞争机制引入公共部门，使决策与执行分离。
此次公共服务改革的具体措施如下：
第一，实行非垄断化竞争，建立了新的竞争实体。
[17]第二，管制推动竞争。
对民营化后的公共部门实行管制。
第三，实行市场检验。
市场检验是对公共服务的提供主体进行选择并检验资金价值的过程。
[18]
英国在公共服务改革上产生了良好的效果。
它提高了公共服务的质量和效率，降低了服务成本，减轻了政府的财政负担。
在公共服务领域，市场化工具应用越来越多，英国私人部门在公共服务供给的过程当中占据着越来越重要的作用。
2.美国
美国政府于二十世纪七十年代初开始实行大规模的公共服务改革，主要经历了里根政府“民营化”及克林顿政府的“重塑政府运动”两个阶段。
二十世纪七十年代初美国政府依旧是公共服务的主要提供者，政府对公共服务的投入随着公共服务领域的扩大而不断增加，这就给联邦政府造成了财政负担。
公共服务的政府垄断供给抑制了其他供应主体进入服务市场的脚步，这就使公共服务供给陷人低质量与低效率的困境，无法满足公众的多元化服务需求。
为解决上述问题，里根政府从1981年开始实行“民营化”改革。
一方面鼓励社会组织积极参与服务的供给；另一方面将私人部门的管理方法引进到公共部门中。
美国初期的公共服务民营化主要发生在体育设施建设与管理等方面。
[19]1984年洛杉矶奥运会市场化就是一个范例。
在此之前，奥运会的运营完全是由政府独自承办，造成了当时政府巨大的财政压力，于是，洛衫矶奥组委改变了传统方式，将奥运会一系列工作出售给当时的阿尔尤伯力斯公司，最后很好解决了当时政府的困境，产生了良好的社会效应。
随着公共服务民营化的逐渐深人，1993年，克林顿政府开始了大规模的“重塑政府运动”。
本次改革要求政府放松管制、引人竞争机制，最终达到公共服务结果导向和顾客导向的目的。
“重塑政府运动”加速了美国公共服务供给方式的转变，推动了美国政府购买公共服务的实践进程。
[20]美国政府在体育教育方面也实行了政府购买政策，面对美国青少年体质下降和肥胖并行的问题，美国政府动用了大量的社会力量来推进体育教育的市场化改革，并取得不错的效果。
3.日本
2001年4月，日本政府提精简政府机构策略，将能够有私人企业承包的公共事业交由私人企业经营。
此后，日本政府进行了以邮政民营化为核心的改革。
邮政民营化首先是要转变邮政业务的主体，由日本邮政公社取代政府。
小泉内阁提出的包括日本邮政公社法案等有关邮政民营化的多个法案于2002年7月获得批准，正式生效，并在2003年4月开始运行。
[21]2005年10月，日本邮政民营化开始实施，将日本邮政公社分为储蓄、保险、窗口及邮递等四个部门，除了必要的补贴外，政府尽量减少对这些部门的介入，由企业管理层决定其余业务。
（二）西方国家公共服务民营化取得的成就
西方发达国家在建立公共服务体系和政府改革方面一直都是处于领先地位。
它们在公共服务领域实行民营化不断地探索，在通过引入竞争机制提高服务效率，通过政府管制保证政府责任，实现公共服务公平，动员社会力量参与公共服务供给等方面都取得了许多经验成果。
1.拓宽公共服务融资渠道，减轻政府财政压力
公众对于公共服务的要求随着生活水平的提高而增加，公共服务的质量和数量在有足够资金的前提才能够得以保障。
在这种情况下，实行公共服务民营化，能够为民间资本提供投资机会，将社会资金引入到公共服务领域，既实现民间资本的合理应用，也可以减轻政府的财压力，减少国家财政赤字。
2.提高公共服务的效率
政府在提供公共服务上的先天优势容易导致出现垄断。
[22]政府的垄断地位使得它缺少控制成本的思想，缺乏与之竞争的企业会导致政府的低效率。
民营企业与政府最大的区别在于，民营企业之间存在着激烈的竞争，而接受服务的消费者制约着企业的收入。
这就决定了私人企业必须通过提高服务效率和质量以保持其在竞争中的优势。
在公共服务领域也是这样的道理，实行民营化之后相当于引进竞争机制，不管其目的是什么，但是最终都能达到提供优质高效的公共服务的目的。
3.加快政府职能的转变
在现阶段，公众多样化的服务需求促进了政府公共服务供给者角色的转变。
在这个过程中，政府将供给者的角色委托给民营企业，不再只是简单地执行具体决策，政府更加注重管理职能，所需要做的就是制定政策，与此同时，政府还要成为监督者，监督私人企业在提供公共服务过程中是否存在违背协议的行为等。
4.促进市场竞争，降低生产成本
政府在提供服务过程中会经常忽略公众的实际需求，会因为缺乏竞争者，造成政府以高于市场平均的服务价格来提供公共服务，浪费资源。
实行民营化过程中，私人企业需要向政府部门投标，政府会根据综合评估来决定与谁签订合同，这实际上就促进了私人部门之间的竞争，会加强服务意识，降低服务成本以增加竞争力，提高市场份额。
公共服务民营化还使得公众有更多的选择权，可以选择令自己满意的服务。
四、我国公共服务民营化完善对策
我国在公共服务民营化改革的过程中，出现了系列问题，严重阻碍了我国在公共事业领域民营化的进程，这就要求在符合我国政治体制和市场体制的前提下，找到公共服务民营化的完善对策。
（一）明确政府在公共服务领域的角色定位
政府要对自己在公共服务领域的定位清晰。
明确政府角色定位要做到，政府要意识到在现阶段，自己已经不再是传统的公共服务提供者。
政府在此项改革的过程中既是公共服务民营化的推动者，公共服务民营化过程中的监督者和被监督者。
政府需要做的就是出台一系列有利于民营化发展的政策。
在民营企业提供服务的过程中，要及时进行有效的监督，防止出现腐败及垄断现象。
（二）提供公共服务民营化的制度保障
1.建立健全公共服务监督机制
公共服务民营化改革过程中应加大政府对私人企业有效的监管。
第一种就是要加强对提供公共服务的民营企业的监管。
这种主要由政府组织的和民间自发组织的监督机关去进行监督，这里可以借鉴西方发达国家的听
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